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民国元年东三省都督平权问题
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作 者：
陈明
作者简介：
陈明，1979年生，历史学博士，南京师范大学历史系副教授。地址：南京市仙林大学城文苑路1号，邮编 210023。
原文出处：
中国边疆史地研究
内容提要：
民国元年东三省都督平权问题是相关政治力量围绕边疆省区如何构建省制而引发的一场政治事件。袁世凯出任民国临时大总统后，将北方各省总督、巡抚改称都督，并规定其职权仍旧。因“东三省总督”改称而来的“东三省都督”，仍然兼辖吉林、黑龙江两省的规制，引起吉、黑两省都督及士绅强烈不满，后者更通过本省临时参议员向临时参议院提案，要求实现东北三省都督平权。在相关各方角力之下，都督平权案几经波折，最终仅实现了三省都督在民政上的平权。
期刊代号：K3分类名称：中国近代史复印期号：2021 年 07 期
关 键 词：
民国元年 东三省都督 平权问题 省制
字号：大中小
1912年2月12日清帝退位后，以“自下而上”的共和政体取代“自上而下”的君主专制政体，成为各派政治力量的共识。由于各自利益目的及根据不同，各派政治力量对于共和政体的具体形制与取法对象主张各异，在新省制的具体构建过程中，彼此展开角力，激起不少政争，东三省都督平权问题即是其中一例。
东北三省作为清王朝的“龙兴之地”，清入关后设立盛京、吉林、黑龙江将军进行管辖。《马关条约》签订后，日本与俄国竞争日趋激烈，介于其间的东北地区日受其困。1907年4月20日，清政府为使东北不沦为日俄殖民地，决定改行省制，将盛京将军改为东三省总督，兼管三省将军事务，为总揽三省行政、军事、财政等大权最高长官，并增设奉天、吉林、黑龙江三省巡抚予以辅助。1910年4月28日，清廷根据东三省总督锡良建议，裁去奉天巡抚，由东三省总督兼管奉天巡抚事。辛亥鼎革，袁世凯出任民国临时大总统后，将东三省总督、吉林及黑龙江巡抚分别改称东三省都督、吉林都督和黑龙江都督，并维持以东三省都督兼辖奉、吉、黑三省，与南方独立各省实行的一省设一都督，彼此平权的规制不同。为此，吉、黑两省士绅掀起力争实现东北三省都督平权的运动。
学界对于东北三省都督平权问题注意不多，对于当时各方政治力量围绕该案展开的角力更是甚少关注。①本文利用相关资料，尝试对该问题的发生与经过进行梳理、探讨，希望能有助于推进相关讨论。
一、东北三省督抚改称都督与《东三省都督平权案》的提出
1912年东三省都督平权问题的发生，不仅与东北三省督抚改称都督的过程密切关联，更是国家体制发生剧变后，权威和权力格局重建过程中，北京政府与东北边疆地区利益博弈、东北三省政府与士绅矛盾纠葛的结果。
辛亥革命爆发后，湖北等10多个省区以省为单位纷纷宣布脱离清政府“独立”，在共和制构建的过程中，逐渐确立起包括一省设一都督，省一级立法监督行政等内容的新规制，与尚处在清政府统治之下各省区的督抚制相异。随着清帝下诏退位，由于南北各省进入共和的背景不同，如何处理南北各省长官问题成为困扰袁世凯的一个难题。就在袁世凯踌躇之时，其幕府建议概仍其旧，“俟国会公决内外官制时再行决定”。袁世凯“韪其言，故当日退位之布告，北则通电督抚，南则通电都督，两方皆不歧视”，②暂时将此问题搁置。
在南京方面，直隶籍临时参议员谷钟秀等，也注意到南北各省长官的差异，并趁南京临时政府规划未来政制之机，本诸南方各省规制，提出《中华民国接收北方各省统治权办法案》，经2月16日临时参议院修正通过。该案规定东三省、直隶、河南、山东、甘肃、新疆等未“独立”省份，“将原有之督抚撤除，另设都督为该省之行政长官”；各省咨议局改为临时省议会，限于一个月内选举都督等。③由于该案是基于南京临时政府为胜利方做出的，当临时参议院将该案提请颁行时，孙中山并未照办。这一问题被留待组织统一临时政府的袁世凯解决。
当时袁世凯实际控制力有限，即使在未脱离清政府的省区中，亦多出现不同程度的离心倾向，其中东三省尤为突出。辛亥革命爆发后，时任东三省总督的赵尔巽趁机以东北介于俄日两强之间的特殊情形为由，打出“保境息民”旗号，成立奉天保安会，力图建立独立王国。及至共和成为大势所趋，南北积极磋商统一办法时，赵尔巽转而要求“所有东三省一切章制，均暂仍其旧”。④宣统退位后，赵尔巽等又通过奉天咨议局表示，中国如果采行共和政体，应暂予东三省实行特别办法。⑤最终袁世凯通过收买张作霖、武力震慑等手段，迫使赵尔巽拥护自己，在2月18日宣告东三省“改旗易帜”。⑥值得注意的是，在此之前，袁世凯有感于自身权势有限，接受赵尔巽要求，与赵尔巽、陈昭常等私下达成协议，规定东三省用人、行政一仍其旧。可以说，东三省是在袁世凯对赵尔巽等人妥协的背景下进入共和的。
由于袁世凯未对赵尔巽2月18日关于本溪湖官军戮毙日侨事件的申报进行回复，其时即有消息称，“袁世凯对于往者赵督力拒共和颇滋不悦，现又酿起此次交涉，意将撤换东督，另以南京政府中之人才代之”。⑦不过，袁世凯鉴于自身实力，在权衡利弊之后，最终还是维持现状，并未撤换赵尔巽，如何最大程度削弱赵的权力，成为其选项。
3月10日，袁世凯在北京就任临时大总统后，当即邀请南方专使蔡元培等筹议临时政府组织办法。袁世凯和蔡元培等最终就未“独立”各省的督抚改定名称一事达成协议，一致主张将直隶、东三省、山东、河南、陕甘、新疆等省旧时督抚名称废止，改置临时都督。⑧
3月15日，袁世凯根据协议，下令将东三省、直隶、陕甘等总督，以及河南、山东、吉林、黑龙江、新疆等巡抚皆改称都督，“职权仍旧”。⑨这是袁世凯向南北各省妥协的产物，既遵守了与南方代表的协议，划一了各省长官官称，又顾及自己与未“独立”各省当政者达成的默契。
根据上述命令，东三省总督改为东三省都督，吉林、黑龙江巡抚分别改为吉林、黑龙江都督。但这一改动，实埋下东三省都督平权问题的隐因：一方面，由东北三省督抚均改称都督，已隐有三省平权之意；另一方面，奉天省的都督不称奉天都督，而称“东三省都督”，且规定职权不变，又使其仍得以兼辖吉、黑两省。由于该命令与此前袁世凯、赵尔巽等达成的私下协议并不相悖，赵尔巽接到该令后，即将东三省总督兼三省将军、奉天巡抚等名义一并取消。⑩赵尔巽摇身一变，成为民国时代的“东三省都督”，仍是东北三省实际控制者。
然而，伴随共和制在东北渐次实施，三省权力格局发生变化，吉、黑两省都督与士绅均要求改变赵尔巽权倾东北的局面。其时的军民分治问题讨论，则将三省分治的诉求公开提上台面。
进入共和后，三省都督出现裂痕。4月初，袁世凯鉴于日俄趁着中国政局动荡，大肆往东北增兵，致电赵尔巽，以东三省地处两强之间，情况特殊，要求选派明达干员赴京，备其顾问。(11)赵尔巽不顾彼时形势较之清季已发生变化，未与吉、黑两省都督商量，即直接委派傅疆等为三省特派员赴京，令吉、黑两督大为不满。
东北三省都督间的这种裂痕，在湖北都督黎元洪首倡省内军民分治后，更是渐趋公开化。吉林都督陈昭常有感于东北军权悉掌于东三省都督赵尔巽之手，通电赞同军民分治，试图借此分得部分军权。赵尔巽则颇不以为然，并联合自己的亲信、黑龙江都督宋小濂在4月24日发表通电，声称“东三省交涉繁甚，盗匪滋多，处处与民政关连”，主张“东三省设官分治，总宜有分有合，不宜绝对分权”。(12)事实上，即使是宋小濂，在此问题上与赵尔巽亦存有明显差别。宋小濂在4月26日单独发表声明，表示所谓“宜合不宜分者”，系“指每一省内军事、民事而言，非谓三省宜合不宜分也”，(13)即不承认黑龙江统于奉天。三人均以东北情势特殊，主张实行特别制度，与赵尔巽主张三省军民大权均集于东三省都督之手不同的是，宋小濂与陈昭常主张一省权力应集中于都督。
吉、黑两督要求三省分治，除了为扩大自身权力的诉求之外，更多的是来自本省士绅极欲改变赵尔巽主导东北的权力格局压力，其中吉林士绅尤为激昂。东北改行共和后，吉林士绅对于赵尔巽仍以东三省都督管辖奉、吉、黑三省极为不满，在临时省议会征求意见时就有条陈都督一事：“吉黑既为独立省分，不应再统属于奉天，以免牵制而一事权云。”(14)士绅李芳等在组织吉林省统一共和党支部时，亦曾议及吉林与奉天不相统辖问题，认为“现三省均改称都督，权限平等，不应再由奉天统辖吉、黑，应有独立资格”。(15)吉林、黑龙江临时省议会成立后，力求履行监督各省都督的职责，更是积极倡议东北三省都督平权。吉、黑两省绅民认为，“奉、吉、黑三省督抚均已改称都督，自形式及实际上观之，并无何等之区别，应将吉、黑都督权限与奉天都督一律平行，不得并受奉天都督之节制”，并联袂电求大总统袁世凯允准。但袁世凯复电，“以新政府成立，经参议院提议后始能解决”，(16)将对此问题的解决，丢给临时参议院。
面对来自吉、黑两省都督与士绅的分治诉求，赵尔巽则认为“东三省现在外患急迫，荒土未开，兼以人民程度与内地不同，其地方官制难与内地一律”，仍力图维持统辖吉林、黑龙江的旧制，主张三省只设一都督(或用他名目)，专管三省军政、外交、财政。(17)他更在4月25日草拟政纲十条，“其中最重要者，如三省设一都督，由总统任命，驻奉天，更设两省长分驻吉、黑，其他设置各司，大致与赵前在将军任内办法相同”。吉督陈昭常对此自然不甚满意，并趁黎元洪5月4日发表速订官制通电，推波助澜，以便早日解决。黑督宋小濂“亦不以赵之办法为然，惟暂时不动声色，静待中央议决办法”。(18)当时报纸就此评论称，“三省都督不久必将分离，而彼此现在之对待倨傲，远与督抚时代迥殊矣”。(19)
更为复杂的是，当时总统府与国务院在共和制下东北政制的规划上，一如其他问题，出现明显分歧。大总统袁世凯在筹划军民分治一事上，虽力主各省都督专治军政，但考虑到东三省地处边陲，内部不稳，且夹处日俄两大列强之间，倾向予以特权，兼治民政，以期内政、外交敏活。(20)国务院总理唐绍仪则采纳农林总长宋教仁的意见，认为“奉、吉、黑自改行省以来，中国人则谓之为东三省，欧美各国但知北满、南满等名称，几不知满洲尚为中国完全之领土，今欲挽回此事，非先变东三省之名称不可”，主张“取消奉、吉、黑三省名目，改设南满、北满两省，各设都督一人，分治其地”。(21)总统府、国务院均看到了东北的特殊性，但前者主张实行特殊制度，后者力主重新划分省区。
唐绍仪在5月13日临时参议院会议上更将府院在此问题上的分歧公开化。当日在唐绍仪等到会国务员依次宣布政见后，同盟会籍临时参议员李肇甫向唐提出质问，东三省赵尔巽有无主张军民不分治之说?并称“赵某治东，久已不恰舆论”，且“各省都督无不平权，何以奉天独称东三省都督，兼辖吉、江两省，办法与各省不同?”唐绍仪对此逐一回应，称东三省都督赵尔巽确有说帖主张不分，但国务院不以为然；“至于赵都督，本非总统命令所委任，乃由各省督抚俱改。都督赵本东三省总督，故亦遂称为东三省都督，实则东三省都督之名，国务院曾经议过，绝不赞成也”。(22)唐绍仪在答复中，公开表达了对于赵尔巽以东三省都督兼辖吉、黑两省，以及冠以东三省都督之名的否定，得到同盟会籍及统一共和党籍参议员一致赞赏。力主东北三省分治的吉林籍临时参议员杨策等，更是受其鼓舞，在5月14日谒见唐绍仪，请求从速改订东三省官制。(23)在同盟会和统一共和党籍参议员主导下，临时参议院将对东三省都督平权的解决提上议事日程。
《东三省都督平权案》本被列入临时参议院5月13日议事日程，但至5月15日才被提出讨论。提案由黑龙江籍临时参议员王赤卿领衔提出，赞成者多来自东北三省，且隶属统一共和党。(24)提案指出，民国时代下的各省都督一律平权，在东三省督抚改称都督后，如果吉林、黑龙江两督仍事事须商承东三省都督，不仅对于省议会不能负完全责任，两省议会亦不能行使监督两省行政之责，要求将“东三省都督”改为“奉天都督”，仅统辖奉天一省，吉、黑两省不再受制其下，并以“迩来三省外交棘手，危迫已极，不图改革以一事权，难以挽救”，指出解决此问题的紧迫性。(25)很显然，提案者主要认为东三省都督如仍可兼辖吉、黑都督，三督就不能实现平权，不能实行南方光复各省在独立之后逐渐形成的政制，在吉、黑两省就无法完全实现共和制下的立法对行政的监督之责。
在当时依据《中华民国临时约法》构建起来的权力格局下，欲实现三省都督平权，首先该案须经临时参议院审议通过。然而，临时参议院内部的党派格局，使得这一问题又与政党政争纠缠在一起。
二、临时参议院对《东三省都督平权案》的审议
东三省都督平权问题的复杂性在于，它不仅只是因为吉、黑两省都督、士绅与赵尔巽间，以及袁世凯与唐绍仪间在东北政制规划上出现分歧，还与临时参议院中同盟会、共和党、统一共和党间的政党派争密切关联。1912年4月29日，北迁后的临时参议院在北京正式成立，同盟会、共和党、统一共和党成为院中三大政党：同盟会主张限制袁世凯权力，共和党支持袁世凯，统一共和党与同盟会接近。(26)就党势论，同盟会与共和党旗鼓相当，统一共和党人数亦不少，加入任何一方，则有助于该党在参议院中占据优势，因而成为同盟会与共和党积极争取的对象。(27)三大政党的政治主张，以及在临时参议院中的权势格局，直接影响着《东三省都督平权案》的审议过程与结果。
政党间围绕都督平权案的政争从提议即已开始，并主要在统一共和党与共和党之间展开。5月15日，在王赤卿(统一共和党)对《东三省都督平权案》理由做完说明后，田骏丰(共和党)即明显注意到该案对于东北现行政制的改动，涉及袁世凯前令的威严，并本着维护袁世凯权威的立场，起而指出“当时大总统之命令云，一切职权仍暂照旧，盖为维持现状也”，主张暂行维持现状，俟新官制颁布后再行办理，认为在各省官制未定前，如果贸然将东北三省都督与各省都督一律，一则办理交代需时两三月，二来在东北开了先例后，新疆、甘肃等省也有可能引起争执；而且当时东三省外交棘手，在东三省权限不分的情况下，三省都督尚可共同商酌办理。很显然，田骏丰试图通过指出东三省都督平权后的困难，以及可能引起的后果，来打消此案。
打消提案，维持现状，显然是力主三省都督平权的吉林、黑龙江籍临时参议员不同意的。提案连署人金鼎勋、杨策、薛珠等，相继针对田骏丰上述发言予以驳斥。金鼎勋(统一共和党)从共和制下东北三省政制运作的角度，历数赵尔巽改称都督后屡次干涉吉、黑两省事务，及在奉、吉、黑三省议会中复选议员另行组织咨议厅等事实，认为“若一人兼辖数省，岂非寡人政体，乃专制国之最坏之政治”，“各省都督万不能于中央政府之外再加一上级官厅管辖，致有大都督小都督之嫌”。他还援引唐绍仪5月13日有关“政府只令东三省改都督名称，并无承认东三省之文”的言论作为立论依据。杨策(统一共和党)则针对田骏丰力持维持现状的两大理由逐条驳斥，一面否定田的暂时维持现状建议，指出“中国之误皆误于‘暂时’二字，有此‘暂时’二字，则诸事皆可出以潦草”，一面指出交代不难，也不费时，因“东三省向来界限本甚清楚，用两巡抚一总督，在吉江两省遇有重大及用人事件始与奉天商酌，此外并无轇轕”，并表示既然总理唐绍仪指出“赵称东三省总督，并无总统命令”，此案可提出参议院讨论决议，东三省都督平权亦可由总统直接下一命令实现。此外，薛珠(统一共和党)从全国省官制划一的角度，指出“东三省都督平权一案乃关系全国官制，并非关系东三省一省官制。三省权限若不划分，则内政、外交皆不统一，岂整顿边省之意?且民国亦万不能因东三省一隅，致全国官制破坏也”。三人在驳斥田俊丰的同时，坚持平权案的正当性。其他参议员正是在这种气氛下，开始自己的发言。总体观之，当日参议员对于三省都督平权案的态度，大致可分为三派：统一共和党籍议员主张由临时参议院遵照原案通过；共和党籍议员多主张留待新官制厘定时再予解决；部分共和党籍议员和同盟会籍议员则出于争取统一共和党的需要，也表示直接由政府发电取消“东三省都督”字样的主张。统一共和党籍议员主导了当日的讨论。经王嘉宾(同盟会)提议及各议员讨论，临时参议院决定将该案作为提议案，并改名为“奉吉黑都督平权案”，不付审查即开二读会。(28)需要说明的是，5月13日唐绍仪对于参议员质问的答复，正是该案得以通过的重要理据。
由于该案涉及东北政制变革，一旦通过，势必极大削弱东三省都督赵尔巽的既有权力，当时在京的赵尔巽系人物为此积极奔走，力图挽救。东三省特派员潘鸿宾等人先是在5月15日提出质问书质询唐绍仪，(29)继在5月17日更专门谒见袁世凯。当日袁世凯并未出面接见，而由总统府秘书长梁士诒代为答复，称“东省制度必应特别，惟将来定制，或采一督三民政长之制，或用军民统治，仍分三督，现未决，总理宣布之说实为错误云。”换句话说，当时总统府在平权问题上的态度并不明确。潘鸿宾等在了解到这一情况后，如何影响上层决策无疑成为其首要之选，当即拟具呈袁世凯及唐绍仪文稿，于次日呈上。呈稿指出，5月13日唐绍仪对于参议员质问的答复，以及参议员据此通过三省都督平权案，均有违袁世凯3月15日令的本旨，“现在各省官制均未议及，而独于东三省之事，不问其旧制之如何组织，现状之如何维持，平权后之应用何项手续，仅凭唐总理无据空言，率将三省平权议案表决”，显然是不合时宜的，要求唐绍仪即日赴临时参议院宣示改正。(30)潘鸿宾等显然看到了当时总统府与国务院间的嫌隙，并希望推翻唐绍仪对参议员质问的答复，进而推翻参议院对三省平权议案一读会的表决结果。由于袁世凯与唐绍仪基于各自考虑，仍然维持表面上的和平，潘等人的活动并未发生什么效力。
5月21日，在临时参议院第9次会议《奉吉黑三省都督平权案》二读会上，讨论研究提案文字有无应修改之处的过程中，曾有澜(共和党)认为该案文字不甚妥洽，尤其“平权”二字不好，建议将该案标题改为《东三省都督应改称奉天都督案》；彭允彝(同盟会)亦认为该案文字确有不妥之处，如提案内“统治权握于一人”中的“统治权”，主张将其改作“政权”；汪荣宝(共和党)则提议将此案名称改为《东三省都督改为奉天都督毋庸兼辖吉江两省案》，并主张将所附理由交秘书处起草，然后再开三读会，得众人赞成。但王家襄(共和党)反对由秘书处起草，主张由原提案人修正，或交由审查会审查。后经讨论，以议长指定起草员为正当办法，遂由议长吴景濂指定汪荣宝、谷钟秀修正本案文字，重新起草提案，再交三读会。(31)共和党籍临时参议员力图通过文字修改，削弱该提案的“平权”色彩。
在临时参议院完成对平权案二读会之后，各方表现出不同的态度。袁世凯对此案颇为上心，在5月26日特谕国务院电知三省都督，其内容包括：“一、东三省都督改为奉天都督，实行三省平权；二、奉天咨议厅即行取消，以期全国一致；三、关于吉林、黑龙江两省之案牍，即行划交清楚，以清权限”。(32)东三省都督赵尔巽则担心该案一旦通过，手中权力将失去三分之二，奉天都督一职味同鸡肋，加上当时朝阳兵匪颇为猖獗，下属张作霖又居心叵测，有意求去以示抵制。(33)另据“驻日公使汪大燮电称，日本赞成唐总理改东三省为南、北满之议，拟联络俄国具书要求实现”。(34)此消息为吉林临时省议会一赵姓议员得知后，即于5月26日提议此事，“共和甫定，东省与内省无异，应于吉、黑各设都督一缺，各自为政，不入奉督统治权内，乃为适宜。至唐总理之政见，鄙人决不承认”，得多数议员赞成。(35)也就是说，吉林只接受三省都督平权。
5月27日，临时参议院会议议事日程第2项即为三省平权案三读会。汪荣宝(共和党)、谷钟秀(统一共和党)所拟《东三省都督平权案修正案》被提交大会讨论。修正案除将前次会议时临时参议员所指出的诸如“平权”、“统治权”等加以修正外，还将3月15日改制前后东三省总督与东三省都督间差异，以及吉、黑两省参议员提议该案的本旨等，简洁明白地陈述出来。(36)不过，因战云霁(统一共和党)仍认为字句尚存未妥之处，众人遂又对修正案字句进行讨论，结果改动4处，其中由战云霁提议修改有两处：一为在“无兼辖数省之例”前加一“并”字，一是将“且前清东三省总督兼奉天巡抚”起至“又似有欠缺之嫌”删去，因为“此案最要之点，在奉天都督无庸兼辖两省，并不在申明奉天都督以前之职权”；汪荣宝(共和党)提议一处，即将“试更以立法、行政机关对待之事明”中“试更”改为“且”；议员王鑫润(统一共和党)提议一处，认为“专管奉天地方行政”中“行政”二字不甚明了，主张将其改为军政与民政，由于议员对此态度又与当时军民分治讨论密切相关，经陈鸿钧(同盟会)提议，直接删去。(37)
临时参议院将都督平权案通过后，按照《临时约法》规定，将此案咨明袁世凯。但袁世凯考虑到当时东北形势特殊，并未直接公布，而是在5月28日致电赵尔巽：“东三省都督平权一事，昨经吉、黑议员提议，由参议院表决通过，究竟三省平权于政治上有无窒碍，是否较前清有益，仰即剀切详陈，以凭核夺。”赵尔巽对此仍坚持“东三省现处于特别地位，所有政治宜以特别出之，以免纷歧。倘一更张，外人必资而借口，宜将东三省于奉天设都督一缺，吉林、黑龙江设立总长两缺，似隶属奉天以收臂指之效，免改弦更张，徒滋纷扰等语”。(38)
应该说，主张都督平权说者，认为同为都督，职权自应相同，决不能出现奉天都督居于吉、黑都督之上，这种认识本无甚问题。只不过自晚清以后东北三省政制具有一定特殊性：东三省军事均集中于奉天，吉、黑两省的军队均由奉天派往；东三省的外交亦集于奉天，各国均设有总领事署，在吉、黑设分署。一旦平权，势必在商务、军事上均出现人合我分的局面。对于平权案的通过，袁世凯及北京政府甚为慎重，非东三省籍临时参议员态度也很谨慎。“现闻政府之意，对于平权原案，决计批令复议。他省议员诸公亦复稍加研究，只非盲从之事”。(39)
当时报纸也多对都督平权案的通过，抱持悲观态度。申报评论称：“其实，此案与时势不合。如果实行，吉、黑首受其害，奉天随之，关内且受其影响。吉、黑议员激于意气，惧奉天之干涉，专就名义急欲平权，不知黑龙江财政今尚仰给于奉天，平权后其何能济?奉天议员避嫌不语，他省更无利害关系，其案遂得过。记者窃望政府主持也。”(40)时报记者亦表示，“(此案)非三省之福。或政府未必遽予同意也”。(41)这实已隐隐道出东三省都督平权案的未来命运。
三、《东三省都督改称奉天都督毋庸兼辖吉黑二省案》的出台及定议
事实上，赵尔巽认为《东三省都督平权案》将东三省都督改为奉天都督，不能干涉吉、黑两省，破坏了三省统一政治，不合东北当时情势，“意极不平也”，“且于所陈特别制斥为有背统一，近又受制于绅权，欲委民政长，均不能达其目的”，(42)再加上东北外交棘手，决计借病乞退，以退为进。在吉林、黑龙江两都督以平权为由，直接电请赵氏，要求将两省稿件发还，以便直接中央，(43)特别是在其特派员晋谒袁世凯，商议有关统辖三省财政问题未得同意后，赵尔巽的去意更为坚决。1912年6月5日，赵尔巽抵达天津，“以东三省平权，不愿回任”。(44)
袁世凯自然清楚赵尔巽的用意，尽管他对于赵尔巽多有不满，且极力想用自己心腹取而代之，但其时他尚须借助赵之力来应付东北内外局势：清皇帝虽已逊位，仍有不少宗社党在奉天积极运动，而且东三省不少地方还存在相当数量的民军，日、俄势力亦在伺机制造事端，谋求更大利益。更为重要的是，彼时传闻“赵氏位置极为坚固，因渠在东三省带兵士五万人，在张家口及热河一万人，颇得兵士信用，一时不易摇动其位置云”。(45)袁世凯只得复电赵氏，加以安抚。
事实上，袁世凯对参议院议决通过的《东三省都督平权案》能否实行颇有顾虑。因为东三省介于日、俄两强间，一有暴动，即可召外人占夺，其地位自与各省不同，日、俄又握有该地绝大部分利益，袁世凯担心此案一旦实施，“于事实上有种种之窒碍”，引起绝大危险。他虽赞同“东三省都督改为奉天都督，划清权限计诚属至当，惟交涉、军政似不能不统于奉天都督”，主张“变通办法”。(46)
总统府根据袁世凯之意拟具意见书，提交国务会议复议。意见书认为，将“东三省都督”改为“奉天都督”本无不可，不过东三省介于日、俄两大强邻间，为收统一之效，交涉、军政仍须统于奉天都督。就交涉而言，“所有日、俄势力范围，均横亘于三省区域，若令各省自与外国交涉，必致同一事件，而三省都督主张各殊，对于交涉极形不便。且日本关东都督，及俄国远东总督，均系跨越三省之间，若吾国无对待统一机关，在彼方亦行不便”。就军事而言，黑龙江省军队不敷分布，须借助于奉天、吉林军队较多，而且三省关系密切，军事计划不能不统筹协助。因此该意见书主张照参议院决议案，改东三省都督为奉天都督，毋庸兼辖吉林、黑龙江两省民政，“但三省外交、军事应有专员办理。拟设总辖东三省外交、军政事宜一职，即以奉天都督兼充”。(47)国务会议照案通过。
很明显，袁世凯及国务员们均注意到东三省介于日、俄两大强邻之间的特殊性，赞同将“东三省都督”改称“奉天都督”，并削减其权限，即奉天、吉林、黑龙江三省都督在用人、行政等民政事务上实现平权，直接中央，吉、黑二省军政、外交事务仍须由奉天都督主持。袁世凯希望借此让赵尔巽得以在军事上平息内乱，在外交上全权处置与日、俄的交涉事宜。6月6日，袁世凯将此交由参议院复议。(48)
6月11日，临时参议院召开第19次会议，《大总统咨交复议东三省都督为奉天都督勿庸兼辖吉江两省案》被列入议事日程。因当日负责说明该案的政府委员未到，无法获知政府提出该案的理由，经临时参议员陈命官(同盟会)提议，参议院决定将复议案交付特别审查，并由议长吴景濂指定李肇甫(同盟会)、殷汝骊(统一共和党)、王振垚(共和党)、俞道暄(同盟会)、周树标(共和党)、陈景南(统一共和党)、时功玖(共和党)、段宇清(同盟会)、李素(统一共和党)9人为审查员。(49)虽然在审查员人数上，同盟会、共和党、统一共和党各占3人，因彼时袁世凯与唐绍仪关系十分恶化，支持唐绍仪的同盟会自然站在袁世凯对立面，选择支持统一共和党，这一指派实际有利于否决袁世凯提交的复议案。
恰于此时，东北局势突然变得紧张。先是“俄人在吉林、黑龙江两省交界地方随意驱逐华人，吉、黑两都督屡与交涉无效”。(50)继而时驻北大营的陆军第二混成旅第三标步三营，因统领屡次拖欠各营兵饷并有意遣散，在6月19日夜发生兵变。更有消息传称，“某国人在京极力鼓动参议员，破坏东三省平权案。发匪在呼兰等处肆行抢劫”。(51)各方感到，当时东北并不平静。
彼时东三省在军事、外交上遭遇困境，牵动都督平权问题所涉各方。赵尔巽趁机从天津返回沈阳。部分支持赵尔巽的奉天省议员，以三省分权无以应对当时局势紧张，致电北京，主张东北三省仍归奉天都督管辖。(52)与此同时，黑龙江省议会致电北京，不承认军事、外交两权归奉天都督管辖，末谓“吉、江两省事宜既不归奉督管理，则军事、外交，吉、江自能办理，毋须奉天都督越俎代谋，致误事机”，并据此电商吉林省议会，“协力电致参议院，务请取消前议”。(53)
受到当时东北恶化的局势，以及同盟会因6月15日唐绍仪出走与袁世凯关系紧张等影响，同盟会和统一共和党籍审查员选择站在一边，以致特别审查委员会审查的结果，与原案及复议案的主旨皆不相同，这显然是支持袁世凯的共和党籍参议员所无法接受的。当特别委员会委员长在6月20日临时参议院常会刚准备报告审查结果时，周树标(共和党)即以该案关系外交为由提议不能报告，经金鼎勋(统一共和党)附和，并得多数同意后，改于当日午后召开秘密会续议。虽然限于材料，秘密会的具体情况不得而知，但从当时参议员依然意见不一的报道推测，显然是无果而散。(54)然而，形势的急剧恶化，又迫切要求该案早日得到解决。
战云霁(统一共和党)为了调和各方意见，以便该案早日通过，联合李芳(统一共和党)、杨策(统一共和党)、高家骥(共和党、统一共和党)、关文铎(共和党、统一共和党)等，提出《东三省都督改称奉天都督勿庸兼辖吉江两省修正案》。修正案认为，原案规定三省都督在军事、外交平权不甚妥善，总统咨复案将军事、外交均划归奉天都督管辖亦不妥洽，主张除民政事务由各省都督自行管辖外，军政、外交应统辖于中央，但就军政而论，吉、黑两省距奉数千里，设有不虞，往还电商，缓不济急，且吉、黑既设都督，如无兵权，不惟名实不符，亦难维持地方秩序；外交方面，考虑到三省处于强邻之间，与日、俄交涉甚多，而且三省外交常有连带关系，应做寻常、特别区别，寻常外交事务归各省都督自行办理，特别外交事务则应照旧，与奉天都督会同办理。(55)
需要说明的是，修正案看似和袁世凯咨复案一样，主张在东北实行特殊官制，实际上仅在军政上作了有关国防及有关剿匪、外交事务上作寻常和特别的区别，由于与三省相关且直接与日本关东都督、俄国远东都督交涉的特别外交事务毕竟有限，外交事务中终以寻常为主，因此该案本旨仍与原案力求实现三省都督平权的目标一致。这显然仍是袁世凯及支持他的共和党籍议员不能接受的。
在6月28日临时参议院会议上，尽管战云霁指出“咨复案与原案均不妥善，万难施行，不得不提出修正案”，仍遭到参议员王家襄(共和党)反对。他认为此案包括前次审查会结果、大总统交院复议及此次修正案三层，“然按之现在三省情形，照咨复案，事实上必生危险；照原案办理，则原案不过云三省平权，并未列举军事、外交事项，又不妥善”，要求将原案、咨复案、修正案交付特别委员先并案审查。加之当时参议员多“以东三省逼处强邻，外交事项尤关重要，向例由吉、黑两省会同奉天办理本无流弊”，议长吴景濂(统一共和党)遂接受王家襄的提议，将原案、咨复案、修正案付特别委员会审查，并指定杨廷栋(共和党)、谷钟秀(统一共和党)、李肇甫(同盟会)、汪荣宝(共和党)、殷汝骊(统一共和党)、江辛(同盟会)、王家襄(共和党)、王树声(统一共和党)、黄树中(同盟会)、胡璧城(共和党、统一共和党)、顾祝高(同盟会)11人为特别委员。(56)
特别审查会对袁世凯复议案、前次特别审查会报告及战云霁修正案合并审查后，认为将东三省都督改为奉天都督毫无疑义，并从民政及外交、军政两层确定三省都督权限：民政方面，三省早已划分，三省平权毋庸再议；军政方面，同意修正案对于军政的划分方案，除与国防问题有关系者外，关于保卫地方、剿办盗匪等由吉、黑两省都督专办；关于外交，虽认为将外交事务分为普通、特别立意正当，惟考虑到普通与特别界限无甚标准，担心引起三省都督争执，决定仿照清季旧例办理，只言外交事件由奉天都督会同办理，实际上事大者由吉、黑都督会同奉天办理，其小者由吉、黑都督办理后，再知会奉天都督。审查报告还声明此只是暂行办法。(57)
7月11日，审查长杨廷栋将审查报告提交临时参议院讨论。因为审查报告所拟三督权限划分已系折中办法，临时参议员多表示赞同，惟段宇清(同盟会)认为此案包括大总统咨交复议案、原有审查报告及修正案，审查报告与总统复议案性质不同，坚持要求按照《临时约法》第23条办理，但议长等未予理睬，随即召开二、三读，均无讨论通过。(58)临时参议院最终通过的三省都督平权案，规定：(1)民政由奉、吉、黑三省都督分别自行办理，不相兼辖；(2)外交仍照向例，由吉、黑两都督会商奉天都督办理；(3)对于军政则略加区别，除属于国防者由三省都督各自直接中央外，其保卫地面、剿办盗匪之事由吉、黑都督自行办理，毋庸会商奉天都督。(59)对于三省都督权限，除了民政、军政有所调整外，外交一如往日。
由于当时日、俄积极在东三省张目进兵，大有战端将启之势，袁世凯极为焦灼，召集陆征祥、颜惠庆商讨对待之法，似乎又有意重划东三省区域来化解紧张局势。“政府刻以东三省参议院所议都督平权议案，似于军政、外交又不能一律改并，刻拟将东三省改为两省，曰南满，曰北满，每省各设行政长官，而军事、外交亦复改并清楚。”(60)但在接到参议院《东三省都督改为奉天都督勿庸兼辖吉江案》的咨文后，袁世凯一方面对于赵尔巽的再次病辞复电婉劝，(61)一方面又毫不犹豫将该案予以公布，并本该案内容致电赵尔巽，“东三省嗣后分权而治，奉天对于吉、黑，除关于交涉外，余则不必干预”。(62)
赵尔巽慑于当时共和制及要求建立强有力中央政府的形势，对于都督平权案的最终结果，并未做任何直接的抗争，在接到袁世凯谕令后，即一面呈请开缺，一面遵令改称“奉天都督”，不再兼辖吉林、黑龙江，并在咨行吉、江都督及奉天文武官员知照同时，积极筹划。7月29日，赵尔巽将三省划分权限、政治疆界等一切详情，电报总统、国务院查照。(63)东三省都督平权问题得以解决。
四、结语
民国建立后，开启了共和制下政体构建的新进程。在民国元年国家体制发生剧变之际，各派政治力量为了建立有利于自己的政治权力格局，彼此展开角力。东三省都督平权问题的发生，正是新省制在东北地区具体构建过程中各方角力的产物。这一过程中，既有北京政府与边疆地区的利益博弈，又有东北三省政府与士绅间的矛盾纠葛，此外还夹杂着民初政党政争的角力。
东三省都督平权问题的发生，源于对袁世凯在1912年3月15日所下改北方督抚为都督，并规定职权仍旧的命令理解的两歧。该命令本是袁世凯基于自身势力不足以控驭全国，为营造南北统一局面，妥协退让的结果，不期在东北却造成了两种不同的认识：对于赵尔巽而言，这和他与袁世凯在东北改行共和制之前所达成的关于东北仍维持旧制的协议并行不悖；对于吉林、黑龙江士绅，甚至吉、黑两省都督而言，它则是南方各省渐趋形成的“一省止设一都督”，以及行政、立法处于对等地位且互相牵制的规制，在东北的落实。当吉、黑两省士绅基于立法监督行政，提出实现东北三省都督一律平权的诉求后，赵尔巽力主维持他与袁世凯达成的协议，甚至提出一套加强东三省都督权力的特殊官制。在平权案提交临时参议院审议后，又不可避免地与临时参议院内党争联系在一起。
在各方政治力量的角力之下，除在东三省都督改称奉天都督一点上达成共识外，都督平权案内容一再变更：由杨赤卿等提原案的三省都督一律平权，一变而为袁世凯咨交复议案的三省都督在民政上平权，军政、外交仍由奉天都督管辖；再变而为战云霁等提修正案的三省都督在民政上平权，军政上有关国防者统一于陆军部，有关地方剿匪等由三省都督自行负责，外交上作寻常事务、特别事务的区分，前者由三省都督自行办理，后者仍归奉天都督管辖；三变为三省都督在民政上平权，军政上有关国防者统一于陆军部，有关地方剿匪等由三省都督自行负责，外交上仍照旧例，由吉、黑都督会同奉天都督办理。都督平权问题最终以彼此妥协而告结束，既没有实现吉、黑二省所提出的三省都督一律平权，也打破了赵尔巽力图维持奉天都督节制东北三省的主张，亦没有将袁世凯所主张的三省都督在民政上平权，军政、外交仍照旧例变成现实。相关各方通过彼此让步，使得自身部分诉求得以实现，进而在不同程度上确保了自己的利益。尽管平权案的最终结果，与三省士绅，特别是吉林省议会的最初诉求存在较大距离，但也通过三省民政的平权，使其在法理上取得省内立法监督行政的权利。吉林省议会正是获得了这一权利，才有了在随后掀起轰轰烈烈罢免吉林都督陈昭常运动的正当性。
造成这一彼此妥协让步结果的主要原因之一，是日、俄势力在东北的渗透所造成的紧张局势。有意思的是，各方均将此作为支持自己主张的理据。自清末以后，如何防范日、俄势力的入侵，一直成为规划东北政制时的重要考量因素。在都督平权问题过程中出现的各个方案中，对于日、俄因素都有不同程度回应。因为日、俄势力渗透造成东北局势紧张、外交棘手，不仅是杨赤卿等所提原案要求三省都督平权的一个理由，也是赵尔巽、袁世凯主张东北实行特别制度的一个重要依据，还是促使战云霁等人、审查会一再修改平权案的主要因素，更是各方最终接受审查会报告的原因。正是地处日、俄两强之间的特殊性，在东北实行特别制度已然成为各方共识。第一次世界大战爆发及1915年“二十一条”签订后，为了应对可能出现的新局势，袁世凯及北京政府又在1915年8月—1916年3月间积极筹划在东北实行特别省制。
注释：
①如李学智《民国史论稿》(天津社会科学院出版社2007年版)，基于南京临时参议院的会议速记录，梳理出《东三省都督平权案》提出及结果的大致经过，见该书第65-66页；李新、李宗一主编的《中华民国史》第2卷(1912-1916)上(中华书局2011年版)仅在该书第88页注释2中，简要叙述“东三省都督平权案”的大致情况。
②《名义上之都督督抚》，《申报》1912年2月22日。
③参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(6)，国家图书馆出版社2011年版，第325页。
④中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第8辑，中华书局1982年版，第158、160页。
⑤参见李时岳：《辛亥革命时期东三省革命与反革命的斗争》，辛亥革命史研究会编：《辛亥革命史论文选(1949-1979)》(下)，生活·读书·新知三联书店1981年版，第844页。
⑥李新、李宗一主编：《中华民国史》第2卷(1912-1916)上，第86页。
⑦《北京专电·东督地位不稳矣》，《盛京时报》1912年3月1日。
⑧参见《都督督抚之将来》，《申报》1912年3月15日。
⑨中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑政治(一)，江苏古籍出版社1991年版，第78页。
⑩参见《总督改称都督》，《盛京时报》1912年3月20日。
(11)参见刘路生、骆宝善主编：《袁世凯全集》第19卷，河南大学出版社2013年版，第707页。
(12)《奉黑两督主张东三省用特别制度》，《时报》1912年4月26日。
(13)《黑龙江都督宋小濂君通电》，《时事新报》1912年4月29日。
(14)《吉林都督脱离奉都督议》，《太平洋报》1912年4月18日。
(15)《东三省之独立条件》，《盛京时报》1912年4月23日。
(16)《东三省都督平行问题》，《盛京时报》1912年5月11日。
(17)参见《东三省之近事谈》，《时报》1912年5月5日。
(18)《奉吉黑三都督之竞争》，《申报》1912年5月27日。
(19)《吉林近讯·满洲都督之暗潮》，《太平洋报》1912年5月12日。
(20)参见《专电·北京》，《新闻报》1912年5月8日。
(21)《唐总理最近之议案》，《北京新报》1912年5月12日；《东三省改设二省制提议》，《盛京时报》1912年5月14日。
(22)李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(1)，国家图书馆出版社2011年版，第69页。
(23)参见邵士杰主编：《吉林省大事记(1912-1931)》，吉林省档案馆1988年铅印本，第8页。
(24)在13个提案人及联署人中，来自东三省的有11人：奉天2人(李秉恕、孙孝宗)、吉林5人(金鼎勋、何裕康、王树声、杨策、李芳)、黑龙江4人(王赤卿、关文铎、高家骥、薛珠)。
(25)《参议院提议奉吉江三省都督平权案》，《政府公报》第22号。
(26)参见谢彬撰、章伯锋整理：《民国政党史》，中华书局2011年版，第35-36、39-40、44-45页。
(27)参见张玉法：《民国初年的政党》，岳麓书社2004年版，第32页。
(28)参见《参议院第七次会议速记录》，《政府公报》第18号。
(29)参见《东三省都督权限之讨论》，《申报》1912年5月31日。
(30)参见中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第8册，第254-255页。
(31)参见李强主编：《北洋时期国会会议记录汇编》(1)，第134-136页。
(32)《实行三省都督平权案》，《时事新报》1912年5月27日。
(33)参见《中央大事记·召赵尔巽入京》，《太平洋报》1912年5月30日。
(34)《本报特电·北京电》，《太平洋报》1912年5月25日。
(35)《反对南北满分治》，《民立报》1912年5月27日。
(36)参见《东三省都督改为奉天都督毋庸兼辖吉林黑龙江两省案》，《盛京时报》1912年6月2日。
(37)参见《参议院第十一次会议速记录》，《政府公报》第32号。
(38)《奉天近讯》，《太平洋报》1912年6月2日。
(39)中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第8辑，第257-258页。
(40)《二十七日参议院会议纪事》，《申报》1912年6月2日。
(41)《同盟会与共和党议员之消长》，《时报》1912年6月2日。
(42)《赵尔巽辞职之理由》，《北京新报》1912年6月9日。
(43)参见《专电·奉天》，《新闻报》1912年6月2日。
(44)《专电》，《申报》1912年6月10日。
(45)《译电》，《太平洋报》1912年6月16日。
(46)《东三省军政分权案》，《盛京时报》1912年6月12日。
(47)刘路生、骆宝善主编：《袁世凯全集》第20卷，第113页。
(48)参见中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案》第1册，档案出版社2012年版，第83-85页。
(49)参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(1)，第317-318页。
(50)《特约路透电·吉林电》，《太平洋报》1912年6月12日。
(51)《本报特电·北京电》，《太平洋报》1912年6月24日。
(52)参见《专电·奉天》，《新闻报》1912年6月29日。
(53)《江省不承认奉督之特权》，《盛京时报》1912年7月17日。
(54)参见《参议院第二十二次会议速记录》，《政府公报》第58号。
(55)参见中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案》第1册，第86-89页。
(56)参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(1)，第452-453页。
(57)参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(2)，国家图书馆出版社2011年版，第64-65页。
(58)参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(2)，第65-66页。
(59)参见《参议院咨大总统决议改东三省都督为奉天都督文》，《政府公报》第79号。
(60)《东三省改并两省消息》，《盛京时报》1912年7月17日。
(61)参见刘路生、骆宝善主编：《袁世凯全集》第20卷，第195页。
(62)刘路生、骆宝善主编：《袁世凯全集》第20卷，第254页。
(63)参见《奉天都督赵尔巽咨国务院东三省都督遵改为奉天都督一切权限亦均划分办法等情文》，《政府公报》第105号。
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民国元年东三省都督平权问题
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作 者：
陈明
作者简介：
陈明，1979年生，历史学博士，南京师范大学历史系副教授。地址：南京市仙林大学城文苑路1号，邮编 210023。
原文出处：
中国边疆史地研究
内容提要：
民国元年东三省都督平权问题是相关政治力量围绕边疆省区如何构建省制而引发的一场政治事件。袁世凯出任民国临时大总统后，将北方各省总督、巡抚改称都督，并规定其职权仍旧。因“东三省总督”改称而来的“东三省都督”，仍然兼辖吉林、黑龙江两省的规制，引起吉、黑两省都督及士绅强烈不满，后者更通过本省临时参议员向临时参议院提案，要求实现东北三省都督平权。在相关各方角力之下，都督平权案几经波折，最终仅实现了三省都督在民政上的平权。
期刊代号：K3分类名称：中国近代史复印期号：2021 年 07 期
关 键 词：
民国元年 东三省都督 平权问题 省制
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1912年2月12日清帝退位后，以“自下而上”的共和政体取代“自上而下”的君主专制政体，成为各派政治力量的共识。由于各自利益目的及根据不同，各派政治力量对于共和政体的具体形制与取法对象主张各异，在新省制的具体构建过程中，彼此展开角力，激起不少政争，东三省都督平权问题即是其中一例。
东北三省作为清王朝的“龙兴之地”，清入关后设立盛京、吉林、黑龙江将军进行管辖。《马关条约》签订后，日本与俄国竞争日趋激烈，介于其间的东北地区日受其困。1907年4月20日，清政府为使东北不沦为日俄殖民地，决定改行省制，将盛京将军改为东三省总督，兼管三省将军事务，为总揽三省行政、军事、财政等大权最高长官，并增设奉天、吉林、黑龙江三省巡抚予以辅助。1910年4月28日，清廷根据东三省总督锡良建议，裁去奉天巡抚，由东三省总督兼管奉天巡抚事。辛亥鼎革，袁世凯出任民国临时大总统后，将东三省总督、吉林及黑龙江巡抚分别改称东三省都督、吉林都督和黑龙江都督，并维持以东三省都督兼辖奉、吉、黑三省，与南方独立各省实行的一省设一都督，彼此平权的规制不同。为此，吉、黑两省士绅掀起力争实现东北三省都督平权的运动。
学界对于东北三省都督平权问题注意不多，对于当时各方政治力量围绕该案展开的角力更是甚少关注。①本文利用相关资料，尝试对该问题的发生与经过进行梳理、探讨，希望能有助于推进相关讨论。
一、东北三省督抚改称都督与《东三省都督平权案》的提出
1912年东三省都督平权问题的发生，不仅与东北三省督抚改称都督的过程密切关联，更是国家体制发生剧变后，权威和权力格局重建过程中，北京政府与东北边疆地区利益博弈、东北三省政府与士绅矛盾纠葛的结果。
辛亥革命爆发后，湖北等10多个省区以省为单位纷纷宣布脱离清政府“独立”，在共和制构建的过程中，逐渐确立起包括一省设一都督，省一级立法监督行政等内容的新规制，与尚处在清政府统治之下各省区的督抚制相异。随着清帝下诏退位，由于南北各省进入共和的背景不同，如何处理南北各省长官问题成为困扰袁世凯的一个难题。就在袁世凯踌躇之时，其幕府建议概仍其旧，“俟国会公决内外官制时再行决定”。袁世凯“韪其言，故当日退位之布告，北则通电督抚，南则通电都督，两方皆不歧视”，②暂时将此问题搁置。
在南京方面，直隶籍临时参议员谷钟秀等，也注意到南北各省长官的差异，并趁南京临时政府规划未来政制之机，本诸南方各省规制，提出《中华民国接收北方各省统治权办法案》，经2月16日临时参议院修正通过。该案规定东三省、直隶、河南、山东、甘肃、新疆等未“独立”省份，“将原有之督抚撤除，另设都督为该省之行政长官”；各省咨议局改为临时省议会，限于一个月内选举都督等。③由于该案是基于南京临时政府为胜利方做出的，当临时参议院将该案提请颁行时，孙中山并未照办。这一问题被留待组织统一临时政府的袁世凯解决。
当时袁世凯实际控制力有限，即使在未脱离清政府的省区中，亦多出现不同程度的离心倾向，其中东三省尤为突出。辛亥革命爆发后，时任东三省总督的赵尔巽趁机以东北介于俄日两强之间的特殊情形为由，打出“保境息民”旗号，成立奉天保安会，力图建立独立王国。及至共和成为大势所趋，南北积极磋商统一办法时，赵尔巽转而要求“所有东三省一切章制，均暂仍其旧”。④宣统退位后，赵尔巽等又通过奉天咨议局表示，中国如果采行共和政体，应暂予东三省实行特别办法。⑤最终袁世凯通过收买张作霖、武力震慑等手段，迫使赵尔巽拥护自己，在2月18日宣告东三省“改旗易帜”。⑥值得注意的是，在此之前，袁世凯有感于自身权势有限，接受赵尔巽要求，与赵尔巽、陈昭常等私下达成协议，规定东三省用人、行政一仍其旧。可以说，东三省是在袁世凯对赵尔巽等人妥协的背景下进入共和的。
由于袁世凯未对赵尔巽2月18日关于本溪湖官军戮毙日侨事件的申报进行回复，其时即有消息称，“袁世凯对于往者赵督力拒共和颇滋不悦，现又酿起此次交涉，意将撤换东督，另以南京政府中之人才代之”。⑦不过，袁世凯鉴于自身实力，在权衡利弊之后，最终还是维持现状，并未撤换赵尔巽，如何最大程度削弱赵的权力，成为其选项。
3月10日，袁世凯在北京就任临时大总统后，当即邀请南方专使蔡元培等筹议临时政府组织办法。袁世凯和蔡元培等最终就未“独立”各省的督抚改定名称一事达成协议，一致主张将直隶、东三省、山东、河南、陕甘、新疆等省旧时督抚名称废止，改置临时都督。⑧
3月15日，袁世凯根据协议，下令将东三省、直隶、陕甘等总督，以及河南、山东、吉林、黑龙江、新疆等巡抚皆改称都督，“职权仍旧”。⑨这是袁世凯向南北各省妥协的产物，既遵守了与南方代表的协议，划一了各省长官官称，又顾及自己与未“独立”各省当政者达成的默契。
根据上述命令，东三省总督改为东三省都督，吉林、黑龙江巡抚分别改为吉林、黑龙江都督。但这一改动，实埋下东三省都督平权问题的隐因：一方面，由东北三省督抚均改称都督，已隐有三省平权之意；另一方面，奉天省的都督不称奉天都督，而称“东三省都督”，且规定职权不变，又使其仍得以兼辖吉、黑两省。由于该命令与此前袁世凯、赵尔巽等达成的私下协议并不相悖，赵尔巽接到该令后，即将东三省总督兼三省将军、奉天巡抚等名义一并取消。⑩赵尔巽摇身一变，成为民国时代的“东三省都督”，仍是东北三省实际控制者。
然而，伴随共和制在东北渐次实施，三省权力格局发生变化，吉、黑两省都督与士绅均要求改变赵尔巽权倾东北的局面。其时的军民分治问题讨论，则将三省分治的诉求公开提上台面。
进入共和后，三省都督出现裂痕。4月初，袁世凯鉴于日俄趁着中国政局动荡，大肆往东北增兵，致电赵尔巽，以东三省地处两强之间，情况特殊，要求选派明达干员赴京，备其顾问。(11)赵尔巽不顾彼时形势较之清季已发生变化，未与吉、黑两省都督商量，即直接委派傅疆等为三省特派员赴京，令吉、黑两督大为不满。
东北三省都督间的这种裂痕，在湖北都督黎元洪首倡省内军民分治后，更是渐趋公开化。吉林都督陈昭常有感于东北军权悉掌于东三省都督赵尔巽之手，通电赞同军民分治，试图借此分得部分军权。赵尔巽则颇不以为然，并联合自己的亲信、黑龙江都督宋小濂在4月24日发表通电，声称“东三省交涉繁甚，盗匪滋多，处处与民政关连”，主张“东三省设官分治，总宜有分有合，不宜绝对分权”。(12)事实上，即使是宋小濂，在此问题上与赵尔巽亦存有明显差别。宋小濂在4月26日单独发表声明，表示所谓“宜合不宜分者”，系“指每一省内军事、民事而言，非谓三省宜合不宜分也”，(13)即不承认黑龙江统于奉天。三人均以东北情势特殊，主张实行特别制度，与赵尔巽主张三省军民大权均集于东三省都督之手不同的是，宋小濂与陈昭常主张一省权力应集中于都督。
吉、黑两督要求三省分治，除了为扩大自身权力的诉求之外，更多的是来自本省士绅极欲改变赵尔巽主导东北的权力格局压力，其中吉林士绅尤为激昂。东北改行共和后，吉林士绅对于赵尔巽仍以东三省都督管辖奉、吉、黑三省极为不满，在临时省议会征求意见时就有条陈都督一事：“吉黑既为独立省分，不应再统属于奉天，以免牵制而一事权云。”(14)士绅李芳等在组织吉林省统一共和党支部时，亦曾议及吉林与奉天不相统辖问题，认为“现三省均改称都督，权限平等，不应再由奉天统辖吉、黑，应有独立资格”。(15)吉林、黑龙江临时省议会成立后，力求履行监督各省都督的职责，更是积极倡议东北三省都督平权。吉、黑两省绅民认为，“奉、吉、黑三省督抚均已改称都督，自形式及实际上观之，并无何等之区别，应将吉、黑都督权限与奉天都督一律平行，不得并受奉天都督之节制”，并联袂电求大总统袁世凯允准。但袁世凯复电，“以新政府成立，经参议院提议后始能解决”，(16)将对此问题的解决，丢给临时参议院。
面对来自吉、黑两省都督与士绅的分治诉求，赵尔巽则认为“东三省现在外患急迫，荒土未开，兼以人民程度与内地不同，其地方官制难与内地一律”，仍力图维持统辖吉林、黑龙江的旧制，主张三省只设一都督(或用他名目)，专管三省军政、外交、财政。(17)他更在4月25日草拟政纲十条，“其中最重要者，如三省设一都督，由总统任命，驻奉天，更设两省长分驻吉、黑，其他设置各司，大致与赵前在将军任内办法相同”。吉督陈昭常对此自然不甚满意，并趁黎元洪5月4日发表速订官制通电，推波助澜，以便早日解决。黑督宋小濂“亦不以赵之办法为然，惟暂时不动声色，静待中央议决办法”。(18)当时报纸就此评论称，“三省都督不久必将分离，而彼此现在之对待倨傲，远与督抚时代迥殊矣”。(19)
更为复杂的是，当时总统府与国务院在共和制下东北政制的规划上，一如其他问题，出现明显分歧。大总统袁世凯在筹划军民分治一事上，虽力主各省都督专治军政，但考虑到东三省地处边陲，内部不稳，且夹处日俄两大列强之间，倾向予以特权，兼治民政，以期内政、外交敏活。(20)国务院总理唐绍仪则采纳农林总长宋教仁的意见，认为“奉、吉、黑自改行省以来，中国人则谓之为东三省，欧美各国但知北满、南满等名称，几不知满洲尚为中国完全之领土，今欲挽回此事，非先变东三省之名称不可”，主张“取消奉、吉、黑三省名目，改设南满、北满两省，各设都督一人，分治其地”。(21)总统府、国务院均看到了东北的特殊性，但前者主张实行特殊制度，后者力主重新划分省区。
唐绍仪在5月13日临时参议院会议上更将府院在此问题上的分歧公开化。当日在唐绍仪等到会国务员依次宣布政见后，同盟会籍临时参议员李肇甫向唐提出质问，东三省赵尔巽有无主张军民不分治之说?并称“赵某治东，久已不恰舆论”，且“各省都督无不平权，何以奉天独称东三省都督，兼辖吉、江两省，办法与各省不同?”唐绍仪对此逐一回应，称东三省都督赵尔巽确有说帖主张不分，但国务院不以为然；“至于赵都督，本非总统命令所委任，乃由各省督抚俱改。都督赵本东三省总督，故亦遂称为东三省都督，实则东三省都督之名，国务院曾经议过，绝不赞成也”。(22)唐绍仪在答复中，公开表达了对于赵尔巽以东三省都督兼辖吉、黑两省，以及冠以东三省都督之名的否定，得到同盟会籍及统一共和党籍参议员一致赞赏。力主东北三省分治的吉林籍临时参议员杨策等，更是受其鼓舞，在5月14日谒见唐绍仪，请求从速改订东三省官制。(23)在同盟会和统一共和党籍参议员主导下，临时参议院将对东三省都督平权的解决提上议事日程。
《东三省都督平权案》本被列入临时参议院5月13日议事日程，但至5月15日才被提出讨论。提案由黑龙江籍临时参议员王赤卿领衔提出，赞成者多来自东北三省，且隶属统一共和党。(24)提案指出，民国时代下的各省都督一律平权，在东三省督抚改称都督后，如果吉林、黑龙江两督仍事事须商承东三省都督，不仅对于省议会不能负完全责任，两省议会亦不能行使监督两省行政之责，要求将“东三省都督”改为“奉天都督”，仅统辖奉天一省，吉、黑两省不再受制其下，并以“迩来三省外交棘手，危迫已极，不图改革以一事权，难以挽救”，指出解决此问题的紧迫性。(25)很显然，提案者主要认为东三省都督如仍可兼辖吉、黑都督，三督就不能实现平权，不能实行南方光复各省在独立之后逐渐形成的政制，在吉、黑两省就无法完全实现共和制下的立法对行政的监督之责。
在当时依据《中华民国临时约法》构建起来的权力格局下，欲实现三省都督平权，首先该案须经临时参议院审议通过。然而，临时参议院内部的党派格局，使得这一问题又与政党政争纠缠在一起。
二、临时参议院对《东三省都督平权案》的审议
东三省都督平权问题的复杂性在于，它不仅只是因为吉、黑两省都督、士绅与赵尔巽间，以及袁世凯与唐绍仪间在东北政制规划上出现分歧，还与临时参议院中同盟会、共和党、统一共和党间的政党派争密切关联。1912年4月29日，北迁后的临时参议院在北京正式成立，同盟会、共和党、统一共和党成为院中三大政党：同盟会主张限制袁世凯权力，共和党支持袁世凯，统一共和党与同盟会接近。(26)就党势论，同盟会与共和党旗鼓相当，统一共和党人数亦不少，加入任何一方，则有助于该党在参议院中占据优势，因而成为同盟会与共和党积极争取的对象。(27)三大政党的政治主张，以及在临时参议院中的权势格局，直接影响着《东三省都督平权案》的审议过程与结果。
政党间围绕都督平权案的政争从提议即已开始，并主要在统一共和党与共和党之间展开。5月15日，在王赤卿(统一共和党)对《东三省都督平权案》理由做完说明后，田骏丰(共和党)即明显注意到该案对于东北现行政制的改动，涉及袁世凯前令的威严，并本着维护袁世凯权威的立场，起而指出“当时大总统之命令云，一切职权仍暂照旧，盖为维持现状也”，主张暂行维持现状，俟新官制颁布后再行办理，认为在各省官制未定前，如果贸然将东北三省都督与各省都督一律，一则办理交代需时两三月，二来在东北开了先例后，新疆、甘肃等省也有可能引起争执；而且当时东三省外交棘手，在东三省权限不分的情况下，三省都督尚可共同商酌办理。很显然，田骏丰试图通过指出东三省都督平权后的困难，以及可能引起的后果，来打消此案。
打消提案，维持现状，显然是力主三省都督平权的吉林、黑龙江籍临时参议员不同意的。提案连署人金鼎勋、杨策、薛珠等，相继针对田骏丰上述发言予以驳斥。金鼎勋(统一共和党)从共和制下东北三省政制运作的角度，历数赵尔巽改称都督后屡次干涉吉、黑两省事务，及在奉、吉、黑三省议会中复选议员另行组织咨议厅等事实，认为“若一人兼辖数省，岂非寡人政体，乃专制国之最坏之政治”，“各省都督万不能于中央政府之外再加一上级官厅管辖，致有大都督小都督之嫌”。他还援引唐绍仪5月13日有关“政府只令东三省改都督名称，并无承认东三省之文”的言论作为立论依据。杨策(统一共和党)则针对田骏丰力持维持现状的两大理由逐条驳斥，一面否定田的暂时维持现状建议，指出“中国之误皆误于‘暂时’二字，有此‘暂时’二字，则诸事皆可出以潦草”，一面指出交代不难，也不费时，因“东三省向来界限本甚清楚，用两巡抚一总督，在吉江两省遇有重大及用人事件始与奉天商酌，此外并无轇轕”，并表示既然总理唐绍仪指出“赵称东三省总督，并无总统命令”，此案可提出参议院讨论决议，东三省都督平权亦可由总统直接下一命令实现。此外，薛珠(统一共和党)从全国省官制划一的角度，指出“东三省都督平权一案乃关系全国官制，并非关系东三省一省官制。三省权限若不划分，则内政、外交皆不统一，岂整顿边省之意?且民国亦万不能因东三省一隅，致全国官制破坏也”。三人在驳斥田俊丰的同时，坚持平权案的正当性。其他参议员正是在这种气氛下，开始自己的发言。总体观之，当日参议员对于三省都督平权案的态度，大致可分为三派：统一共和党籍议员主张由临时参议院遵照原案通过；共和党籍议员多主张留待新官制厘定时再予解决；部分共和党籍议员和同盟会籍议员则出于争取统一共和党的需要，也表示直接由政府发电取消“东三省都督”字样的主张。统一共和党籍议员主导了当日的讨论。经王嘉宾(同盟会)提议及各议员讨论，临时参议院决定将该案作为提议案，并改名为“奉吉黑都督平权案”，不付审查即开二读会。(28)需要说明的是，5月13日唐绍仪对于参议员质问的答复，正是该案得以通过的重要理据。
由于该案涉及东北政制变革，一旦通过，势必极大削弱东三省都督赵尔巽的既有权力，当时在京的赵尔巽系人物为此积极奔走，力图挽救。东三省特派员潘鸿宾等人先是在5月15日提出质问书质询唐绍仪，(29)继在5月17日更专门谒见袁世凯。当日袁世凯并未出面接见，而由总统府秘书长梁士诒代为答复，称“东省制度必应特别，惟将来定制，或采一督三民政长之制，或用军民统治，仍分三督，现未决，总理宣布之说实为错误云。”换句话说，当时总统府在平权问题上的态度并不明确。潘鸿宾等在了解到这一情况后，如何影响上层决策无疑成为其首要之选，当即拟具呈袁世凯及唐绍仪文稿，于次日呈上。呈稿指出，5月13日唐绍仪对于参议员质问的答复，以及参议员据此通过三省都督平权案，均有违袁世凯3月15日令的本旨，“现在各省官制均未议及，而独于东三省之事，不问其旧制之如何组织，现状之如何维持，平权后之应用何项手续，仅凭唐总理无据空言，率将三省平权议案表决”，显然是不合时宜的，要求唐绍仪即日赴临时参议院宣示改正。(30)潘鸿宾等显然看到了当时总统府与国务院间的嫌隙，并希望推翻唐绍仪对参议员质问的答复，进而推翻参议院对三省平权议案一读会的表决结果。由于袁世凯与唐绍仪基于各自考虑，仍然维持表面上的和平，潘等人的活动并未发生什么效力。
5月21日，在临时参议院第9次会议《奉吉黑三省都督平权案》二读会上，讨论研究提案文字有无应修改之处的过程中，曾有澜(共和党)认为该案文字不甚妥洽，尤其“平权”二字不好，建议将该案标题改为《东三省都督应改称奉天都督案》；彭允彝(同盟会)亦认为该案文字确有不妥之处，如提案内“统治权握于一人”中的“统治权”，主张将其改作“政权”；汪荣宝(共和党)则提议将此案名称改为《东三省都督改为奉天都督毋庸兼辖吉江两省案》，并主张将所附理由交秘书处起草，然后再开三读会，得众人赞成。但王家襄(共和党)反对由秘书处起草，主张由原提案人修正，或交由审查会审查。后经讨论，以议长指定起草员为正当办法，遂由议长吴景濂指定汪荣宝、谷钟秀修正本案文字，重新起草提案，再交三读会。(31)共和党籍临时参议员力图通过文字修改，削弱该提案的“平权”色彩。
在临时参议院完成对平权案二读会之后，各方表现出不同的态度。袁世凯对此案颇为上心，在5月26日特谕国务院电知三省都督，其内容包括：“一、东三省都督改为奉天都督，实行三省平权；二、奉天咨议厅即行取消，以期全国一致；三、关于吉林、黑龙江两省之案牍，即行划交清楚，以清权限”。(32)东三省都督赵尔巽则担心该案一旦通过，手中权力将失去三分之二，奉天都督一职味同鸡肋，加上当时朝阳兵匪颇为猖獗，下属张作霖又居心叵测，有意求去以示抵制。(33)另据“驻日公使汪大燮电称，日本赞成唐总理改东三省为南、北满之议，拟联络俄国具书要求实现”。(34)此消息为吉林临时省议会一赵姓议员得知后，即于5月26日提议此事，“共和甫定，东省与内省无异，应于吉、黑各设都督一缺，各自为政，不入奉督统治权内，乃为适宜。至唐总理之政见，鄙人决不承认”，得多数议员赞成。(35)也就是说，吉林只接受三省都督平权。
5月27日，临时参议院会议议事日程第2项即为三省平权案三读会。汪荣宝(共和党)、谷钟秀(统一共和党)所拟《东三省都督平权案修正案》被提交大会讨论。修正案除将前次会议时临时参议员所指出的诸如“平权”、“统治权”等加以修正外，还将3月15日改制前后东三省总督与东三省都督间差异，以及吉、黑两省参议员提议该案的本旨等，简洁明白地陈述出来。(36)不过，因战云霁(统一共和党)仍认为字句尚存未妥之处，众人遂又对修正案字句进行讨论，结果改动4处，其中由战云霁提议修改有两处：一为在“无兼辖数省之例”前加一“并”字，一是将“且前清东三省总督兼奉天巡抚”起至“又似有欠缺之嫌”删去，因为“此案最要之点，在奉天都督无庸兼辖两省，并不在申明奉天都督以前之职权”；汪荣宝(共和党)提议一处，即将“试更以立法、行政机关对待之事明”中“试更”改为“且”；议员王鑫润(统一共和党)提议一处，认为“专管奉天地方行政”中“行政”二字不甚明了，主张将其改为军政与民政，由于议员对此态度又与当时军民分治讨论密切相关，经陈鸿钧(同盟会)提议，直接删去。(37)
临时参议院将都督平权案通过后，按照《临时约法》规定，将此案咨明袁世凯。但袁世凯考虑到当时东北形势特殊，并未直接公布，而是在5月28日致电赵尔巽：“东三省都督平权一事，昨经吉、黑议员提议，由参议院表决通过，究竟三省平权于政治上有无窒碍，是否较前清有益，仰即剀切详陈，以凭核夺。”赵尔巽对此仍坚持“东三省现处于特别地位，所有政治宜以特别出之，以免纷歧。倘一更张，外人必资而借口，宜将东三省于奉天设都督一缺，吉林、黑龙江设立总长两缺，似隶属奉天以收臂指之效，免改弦更张，徒滋纷扰等语”。(38)
应该说，主张都督平权说者，认为同为都督，职权自应相同，决不能出现奉天都督居于吉、黑都督之上，这种认识本无甚问题。只不过自晚清以后东北三省政制具有一定特殊性：东三省军事均集中于奉天，吉、黑两省的军队均由奉天派往；东三省的外交亦集于奉天，各国均设有总领事署，在吉、黑设分署。一旦平权，势必在商务、军事上均出现人合我分的局面。对于平权案的通过，袁世凯及北京政府甚为慎重，非东三省籍临时参议员态度也很谨慎。“现闻政府之意，对于平权原案，决计批令复议。他省议员诸公亦复稍加研究，只非盲从之事”。(39)
当时报纸也多对都督平权案的通过，抱持悲观态度。申报评论称：“其实，此案与时势不合。如果实行，吉、黑首受其害，奉天随之，关内且受其影响。吉、黑议员激于意气，惧奉天之干涉，专就名义急欲平权，不知黑龙江财政今尚仰给于奉天，平权后其何能济?奉天议员避嫌不语，他省更无利害关系，其案遂得过。记者窃望政府主持也。”(40)时报记者亦表示，“(此案)非三省之福。或政府未必遽予同意也”。(41)这实已隐隐道出东三省都督平权案的未来命运。
三、《东三省都督改称奉天都督毋庸兼辖吉黑二省案》的出台及定议
事实上，赵尔巽认为《东三省都督平权案》将东三省都督改为奉天都督，不能干涉吉、黑两省，破坏了三省统一政治，不合东北当时情势，“意极不平也”，“且于所陈特别制斥为有背统一，近又受制于绅权，欲委民政长，均不能达其目的”，(42)再加上东北外交棘手，决计借病乞退，以退为进。在吉林、黑龙江两都督以平权为由，直接电请赵氏，要求将两省稿件发还，以便直接中央，(43)特别是在其特派员晋谒袁世凯，商议有关统辖三省财政问题未得同意后，赵尔巽的去意更为坚决。1912年6月5日，赵尔巽抵达天津，“以东三省平权，不愿回任”。(44)
袁世凯自然清楚赵尔巽的用意，尽管他对于赵尔巽多有不满，且极力想用自己心腹取而代之，但其时他尚须借助赵之力来应付东北内外局势：清皇帝虽已逊位，仍有不少宗社党在奉天积极运动，而且东三省不少地方还存在相当数量的民军，日、俄势力亦在伺机制造事端，谋求更大利益。更为重要的是，彼时传闻“赵氏位置极为坚固，因渠在东三省带兵士五万人，在张家口及热河一万人，颇得兵士信用，一时不易摇动其位置云”。(45)袁世凯只得复电赵氏，加以安抚。
事实上，袁世凯对参议院议决通过的《东三省都督平权案》能否实行颇有顾虑。因为东三省介于日、俄两强间，一有暴动，即可召外人占夺，其地位自与各省不同，日、俄又握有该地绝大部分利益，袁世凯担心此案一旦实施，“于事实上有种种之窒碍”，引起绝大危险。他虽赞同“东三省都督改为奉天都督，划清权限计诚属至当，惟交涉、军政似不能不统于奉天都督”，主张“变通办法”。(46)
总统府根据袁世凯之意拟具意见书，提交国务会议复议。意见书认为，将“东三省都督”改为“奉天都督”本无不可，不过东三省介于日、俄两大强邻间，为收统一之效，交涉、军政仍须统于奉天都督。就交涉而言，“所有日、俄势力范围，均横亘于三省区域，若令各省自与外国交涉，必致同一事件，而三省都督主张各殊，对于交涉极形不便。且日本关东都督，及俄国远东总督，均系跨越三省之间，若吾国无对待统一机关，在彼方亦行不便”。就军事而言，黑龙江省军队不敷分布，须借助于奉天、吉林军队较多，而且三省关系密切，军事计划不能不统筹协助。因此该意见书主张照参议院决议案，改东三省都督为奉天都督，毋庸兼辖吉林、黑龙江两省民政，“但三省外交、军事应有专员办理。拟设总辖东三省外交、军政事宜一职，即以奉天都督兼充”。(47)国务会议照案通过。
很明显，袁世凯及国务员们均注意到东三省介于日、俄两大强邻之间的特殊性，赞同将“东三省都督”改称“奉天都督”，并削减其权限，即奉天、吉林、黑龙江三省都督在用人、行政等民政事务上实现平权，直接中央，吉、黑二省军政、外交事务仍须由奉天都督主持。袁世凯希望借此让赵尔巽得以在军事上平息内乱，在外交上全权处置与日、俄的交涉事宜。6月6日，袁世凯将此交由参议院复议。(48)
6月11日，临时参议院召开第19次会议，《大总统咨交复议东三省都督为奉天都督勿庸兼辖吉江两省案》被列入议事日程。因当日负责说明该案的政府委员未到，无法获知政府提出该案的理由，经临时参议员陈命官(同盟会)提议，参议院决定将复议案交付特别审查，并由议长吴景濂指定李肇甫(同盟会)、殷汝骊(统一共和党)、王振垚(共和党)、俞道暄(同盟会)、周树标(共和党)、陈景南(统一共和党)、时功玖(共和党)、段宇清(同盟会)、李素(统一共和党)9人为审查员。(49)虽然在审查员人数上，同盟会、共和党、统一共和党各占3人，因彼时袁世凯与唐绍仪关系十分恶化，支持唐绍仪的同盟会自然站在袁世凯对立面，选择支持统一共和党，这一指派实际有利于否决袁世凯提交的复议案。
恰于此时，东北局势突然变得紧张。先是“俄人在吉林、黑龙江两省交界地方随意驱逐华人，吉、黑两都督屡与交涉无效”。(50)继而时驻北大营的陆军第二混成旅第三标步三营，因统领屡次拖欠各营兵饷并有意遣散，在6月19日夜发生兵变。更有消息传称，“某国人在京极力鼓动参议员，破坏东三省平权案。发匪在呼兰等处肆行抢劫”。(51)各方感到，当时东北并不平静。
彼时东三省在军事、外交上遭遇困境，牵动都督平权问题所涉各方。赵尔巽趁机从天津返回沈阳。部分支持赵尔巽的奉天省议员，以三省分权无以应对当时局势紧张，致电北京，主张东北三省仍归奉天都督管辖。(52)与此同时，黑龙江省议会致电北京，不承认军事、外交两权归奉天都督管辖，末谓“吉、江两省事宜既不归奉督管理，则军事、外交，吉、江自能办理，毋须奉天都督越俎代谋，致误事机”，并据此电商吉林省议会，“协力电致参议院，务请取消前议”。(53)
受到当时东北恶化的局势，以及同盟会因6月15日唐绍仪出走与袁世凯关系紧张等影响，同盟会和统一共和党籍审查员选择站在一边，以致特别审查委员会审查的结果，与原案及复议案的主旨皆不相同，这显然是支持袁世凯的共和党籍参议员所无法接受的。当特别委员会委员长在6月20日临时参议院常会刚准备报告审查结果时，周树标(共和党)即以该案关系外交为由提议不能报告，经金鼎勋(统一共和党)附和，并得多数同意后，改于当日午后召开秘密会续议。虽然限于材料，秘密会的具体情况不得而知，但从当时参议员依然意见不一的报道推测，显然是无果而散。(54)然而，形势的急剧恶化，又迫切要求该案早日得到解决。
战云霁(统一共和党)为了调和各方意见，以便该案早日通过，联合李芳(统一共和党)、杨策(统一共和党)、高家骥(共和党、统一共和党)、关文铎(共和党、统一共和党)等，提出《东三省都督改称奉天都督勿庸兼辖吉江两省修正案》。修正案认为，原案规定三省都督在军事、外交平权不甚妥善，总统咨复案将军事、外交均划归奉天都督管辖亦不妥洽，主张除民政事务由各省都督自行管辖外，军政、外交应统辖于中央，但就军政而论，吉、黑两省距奉数千里，设有不虞，往还电商，缓不济急，且吉、黑既设都督，如无兵权，不惟名实不符，亦难维持地方秩序；外交方面，考虑到三省处于强邻之间，与日、俄交涉甚多，而且三省外交常有连带关系，应做寻常、特别区别，寻常外交事务归各省都督自行办理，特别外交事务则应照旧，与奉天都督会同办理。(55)
需要说明的是，修正案看似和袁世凯咨复案一样，主张在东北实行特殊官制，实际上仅在军政上作了有关国防及有关剿匪、外交事务上作寻常和特别的区别，由于与三省相关且直接与日本关东都督、俄国远东都督交涉的特别外交事务毕竟有限，外交事务中终以寻常为主，因此该案本旨仍与原案力求实现三省都督平权的目标一致。这显然仍是袁世凯及支持他的共和党籍议员不能接受的。
在6月28日临时参议院会议上，尽管战云霁指出“咨复案与原案均不妥善，万难施行，不得不提出修正案”，仍遭到参议员王家襄(共和党)反对。他认为此案包括前次审查会结果、大总统交院复议及此次修正案三层，“然按之现在三省情形，照咨复案，事实上必生危险；照原案办理，则原案不过云三省平权，并未列举军事、外交事项，又不妥善”，要求将原案、咨复案、修正案交付特别委员先并案审查。加之当时参议员多“以东三省逼处强邻，外交事项尤关重要，向例由吉、黑两省会同奉天办理本无流弊”，议长吴景濂(统一共和党)遂接受王家襄的提议，将原案、咨复案、修正案付特别委员会审查，并指定杨廷栋(共和党)、谷钟秀(统一共和党)、李肇甫(同盟会)、汪荣宝(共和党)、殷汝骊(统一共和党)、江辛(同盟会)、王家襄(共和党)、王树声(统一共和党)、黄树中(同盟会)、胡璧城(共和党、统一共和党)、顾祝高(同盟会)11人为特别委员。(56)
特别审查会对袁世凯复议案、前次特别审查会报告及战云霁修正案合并审查后，认为将东三省都督改为奉天都督毫无疑义，并从民政及外交、军政两层确定三省都督权限：民政方面，三省早已划分，三省平权毋庸再议；军政方面，同意修正案对于军政的划分方案，除与国防问题有关系者外，关于保卫地方、剿办盗匪等由吉、黑两省都督专办；关于外交，虽认为将外交事务分为普通、特别立意正当，惟考虑到普通与特别界限无甚标准，担心引起三省都督争执，决定仿照清季旧例办理，只言外交事件由奉天都督会同办理，实际上事大者由吉、黑都督会同奉天办理，其小者由吉、黑都督办理后，再知会奉天都督。审查报告还声明此只是暂行办法。(57)
7月11日，审查长杨廷栋将审查报告提交临时参议院讨论。因为审查报告所拟三督权限划分已系折中办法，临时参议员多表示赞同，惟段宇清(同盟会)认为此案包括大总统咨交复议案、原有审查报告及修正案，审查报告与总统复议案性质不同，坚持要求按照《临时约法》第23条办理，但议长等未予理睬，随即召开二、三读，均无讨论通过。(58)临时参议院最终通过的三省都督平权案，规定：(1)民政由奉、吉、黑三省都督分别自行办理，不相兼辖；(2)外交仍照向例，由吉、黑两都督会商奉天都督办理；(3)对于军政则略加区别，除属于国防者由三省都督各自直接中央外，其保卫地面、剿办盗匪之事由吉、黑都督自行办理，毋庸会商奉天都督。(59)对于三省都督权限，除了民政、军政有所调整外，外交一如往日。
由于当时日、俄积极在东三省张目进兵，大有战端将启之势，袁世凯极为焦灼，召集陆征祥、颜惠庆商讨对待之法，似乎又有意重划东三省区域来化解紧张局势。“政府刻以东三省参议院所议都督平权议案，似于军政、外交又不能一律改并，刻拟将东三省改为两省，曰南满，曰北满，每省各设行政长官，而军事、外交亦复改并清楚。”(60)但在接到参议院《东三省都督改为奉天都督勿庸兼辖吉江案》的咨文后，袁世凯一方面对于赵尔巽的再次病辞复电婉劝，(61)一方面又毫不犹豫将该案予以公布，并本该案内容致电赵尔巽，“东三省嗣后分权而治，奉天对于吉、黑，除关于交涉外，余则不必干预”。(62)
赵尔巽慑于当时共和制及要求建立强有力中央政府的形势，对于都督平权案的最终结果，并未做任何直接的抗争，在接到袁世凯谕令后，即一面呈请开缺，一面遵令改称“奉天都督”，不再兼辖吉林、黑龙江，并在咨行吉、江都督及奉天文武官员知照同时，积极筹划。7月29日，赵尔巽将三省划分权限、政治疆界等一切详情，电报总统、国务院查照。(63)东三省都督平权问题得以解决。
四、结语
民国建立后，开启了共和制下政体构建的新进程。在民国元年国家体制发生剧变之际，各派政治力量为了建立有利于自己的政治权力格局，彼此展开角力。东三省都督平权问题的发生，正是新省制在东北地区具体构建过程中各方角力的产物。这一过程中，既有北京政府与边疆地区的利益博弈，又有东北三省政府与士绅间的矛盾纠葛，此外还夹杂着民初政党政争的角力。
东三省都督平权问题的发生，源于对袁世凯在1912年3月15日所下改北方督抚为都督，并规定职权仍旧的命令理解的两歧。该命令本是袁世凯基于自身势力不足以控驭全国，为营造南北统一局面，妥协退让的结果，不期在东北却造成了两种不同的认识：对于赵尔巽而言，这和他与袁世凯在东北改行共和制之前所达成的关于东北仍维持旧制的协议并行不悖；对于吉林、黑龙江士绅，甚至吉、黑两省都督而言，它则是南方各省渐趋形成的“一省止设一都督”，以及行政、立法处于对等地位且互相牵制的规制，在东北的落实。当吉、黑两省士绅基于立法监督行政，提出实现东北三省都督一律平权的诉求后，赵尔巽力主维持他与袁世凯达成的协议，甚至提出一套加强东三省都督权力的特殊官制。在平权案提交临时参议院审议后，又不可避免地与临时参议院内党争联系在一起。
在各方政治力量的角力之下，除在东三省都督改称奉天都督一点上达成共识外，都督平权案内容一再变更：由杨赤卿等提原案的三省都督一律平权，一变而为袁世凯咨交复议案的三省都督在民政上平权，军政、外交仍由奉天都督管辖；再变而为战云霁等提修正案的三省都督在民政上平权，军政上有关国防者统一于陆军部，有关地方剿匪等由三省都督自行负责，外交上作寻常事务、特别事务的区分，前者由三省都督自行办理，后者仍归奉天都督管辖；三变为三省都督在民政上平权，军政上有关国防者统一于陆军部，有关地方剿匪等由三省都督自行负责，外交上仍照旧例，由吉、黑都督会同奉天都督办理。都督平权问题最终以彼此妥协而告结束，既没有实现吉、黑二省所提出的三省都督一律平权，也打破了赵尔巽力图维持奉天都督节制东北三省的主张，亦没有将袁世凯所主张的三省都督在民政上平权，军政、外交仍照旧例变成现实。相关各方通过彼此让步，使得自身部分诉求得以实现，进而在不同程度上确保了自己的利益。尽管平权案的最终结果，与三省士绅，特别是吉林省议会的最初诉求存在较大距离，但也通过三省民政的平权，使其在法理上取得省内立法监督行政的权利。吉林省议会正是获得了这一权利，才有了在随后掀起轰轰烈烈罢免吉林都督陈昭常运动的正当性。
造成这一彼此妥协让步结果的主要原因之一，是日、俄势力在东北的渗透所造成的紧张局势。有意思的是，各方均将此作为支持自己主张的理据。自清末以后，如何防范日、俄势力的入侵，一直成为规划东北政制时的重要考量因素。在都督平权问题过程中出现的各个方案中，对于日、俄因素都有不同程度回应。因为日、俄势力渗透造成东北局势紧张、外交棘手，不仅是杨赤卿等所提原案要求三省都督平权的一个理由，也是赵尔巽、袁世凯主张东北实行特别制度的一个重要依据，还是促使战云霁等人、审查会一再修改平权案的主要因素，更是各方最终接受审查会报告的原因。正是地处日、俄两强之间的特殊性，在东北实行特别制度已然成为各方共识。第一次世界大战爆发及1915年“二十一条”签订后，为了应对可能出现的新局势，袁世凯及北京政府又在1915年8月—1916年3月间积极筹划在东北实行特别省制。
注释：
①如李学智《民国史论稿》(天津社会科学院出版社2007年版)，基于南京临时参议院的会议速记录，梳理出《东三省都督平权案》提出及结果的大致经过，见该书第65-66页；李新、李宗一主编的《中华民国史》第2卷(1912-1916)上(中华书局2011年版)仅在该书第88页注释2中，简要叙述“东三省都督平权案”的大致情况。
②《名义上之都督督抚》，《申报》1912年2月22日。
③参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(6)，国家图书馆出版社2011年版，第325页。
④中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第8辑，中华书局1982年版，第158、160页。
⑤参见李时岳：《辛亥革命时期东三省革命与反革命的斗争》，辛亥革命史研究会编：《辛亥革命史论文选(1949-1979)》(下)，生活·读书·新知三联书店1981年版，第844页。
⑥李新、李宗一主编：《中华民国史》第2卷(1912-1916)上，第86页。
⑦《北京专电·东督地位不稳矣》，《盛京时报》1912年3月1日。
⑧参见《都督督抚之将来》，《申报》1912年3月15日。
⑨中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑政治(一)，江苏古籍出版社1991年版，第78页。
⑩参见《总督改称都督》，《盛京时报》1912年3月20日。
(11)参见刘路生、骆宝善主编：《袁世凯全集》第19卷，河南大学出版社2013年版，第707页。
(12)《奉黑两督主张东三省用特别制度》，《时报》1912年4月26日。
(13)《黑龙江都督宋小濂君通电》，《时事新报》1912年4月29日。
(14)《吉林都督脱离奉都督议》，《太平洋报》1912年4月18日。
(15)《东三省之独立条件》，《盛京时报》1912年4月23日。
(16)《东三省都督平行问题》，《盛京时报》1912年5月11日。
(17)参见《东三省之近事谈》，《时报》1912年5月5日。
(18)《奉吉黑三都督之竞争》，《申报》1912年5月27日。
(19)《吉林近讯·满洲都督之暗潮》，《太平洋报》1912年5月12日。
(20)参见《专电·北京》，《新闻报》1912年5月8日。
(21)《唐总理最近之议案》，《北京新报》1912年5月12日；《东三省改设二省制提议》，《盛京时报》1912年5月14日。
(22)李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(1)，国家图书馆出版社2011年版，第69页。
(23)参见邵士杰主编：《吉林省大事记(1912-1931)》，吉林省档案馆1988年铅印本，第8页。
(24)在13个提案人及联署人中，来自东三省的有11人：奉天2人(李秉恕、孙孝宗)、吉林5人(金鼎勋、何裕康、王树声、杨策、李芳)、黑龙江4人(王赤卿、关文铎、高家骥、薛珠)。
(25)《参议院提议奉吉江三省都督平权案》，《政府公报》第22号。
(26)参见谢彬撰、章伯锋整理：《民国政党史》，中华书局2011年版，第35-36、39-40、44-45页。
(27)参见张玉法：《民国初年的政党》，岳麓书社2004年版，第32页。
(28)参见《参议院第七次会议速记录》，《政府公报》第18号。
(29)参见《东三省都督权限之讨论》，《申报》1912年5月31日。
(30)参见中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第8册，第254-255页。
(31)参见李强主编：《北洋时期国会会议记录汇编》(1)，第134-136页。
(32)《实行三省都督平权案》，《时事新报》1912年5月27日。
(33)参见《中央大事记·召赵尔巽入京》，《太平洋报》1912年5月30日。
(34)《本报特电·北京电》，《太平洋报》1912年5月25日。
(35)《反对南北满分治》，《民立报》1912年5月27日。
(36)参见《东三省都督改为奉天都督毋庸兼辖吉林黑龙江两省案》，《盛京时报》1912年6月2日。
(37)参见《参议院第十一次会议速记录》，《政府公报》第32号。
(38)《奉天近讯》，《太平洋报》1912年6月2日。
(39)中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第8辑，第257-258页。
(40)《二十七日参议院会议纪事》，《申报》1912年6月2日。
(41)《同盟会与共和党议员之消长》，《时报》1912年6月2日。
(42)《赵尔巽辞职之理由》，《北京新报》1912年6月9日。
(43)参见《专电·奉天》，《新闻报》1912年6月2日。
(44)《专电》，《申报》1912年6月10日。
(45)《译电》，《太平洋报》1912年6月16日。
(46)《东三省军政分权案》，《盛京时报》1912年6月12日。
(47)刘路生、骆宝善主编：《袁世凯全集》第20卷，第113页。
(48)参见中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案》第1册，档案出版社2012年版，第83-85页。
(49)参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(1)，第317-318页。
(50)《特约路透电·吉林电》，《太平洋报》1912年6月12日。
(51)《本报特电·北京电》，《太平洋报》1912年6月24日。
(52)参见《专电·奉天》，《新闻报》1912年6月29日。
(53)《江省不承认奉督之特权》，《盛京时报》1912年7月17日。
(54)参见《参议院第二十二次会议速记录》，《政府公报》第58号。
(55)参见中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案》第1册，第86-89页。
(56)参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(1)，第452-453页。
(57)参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(2)，国家图书馆出版社2011年版，第64-65页。
(58)参见李强编：《北洋时期国会会议记录汇编》(2)，第65-66页。
(59)参见《参议院咨大总统决议改东三省都督为奉天都督文》，《政府公报》第79号。
(60)《东三省改并两省消息》，《盛京时报》1912年7月17日。
(61)参见刘路生、骆宝善主编：《袁世凯全集》第20卷，第195页。
(62)刘路生、骆宝善主编：《袁世凯全集》第20卷，第254页。
(63)参见《奉天都督赵尔巽咨国务院东三省都督遵改为奉天都督一切权限亦均划分办法等情文》，《政府公报》第105号。
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