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独立评论

作者: 胡平   谈谈民族自治问题 2021-09-23 16:21:01  [点击:2927]
(一)谈谈民族自治问题

现在,越来越多的人了解到,西藏问题的关键是民族自治。达赖喇嘛并不要求西藏独立,只要求西藏实行真正的自治。中共当局指责达赖喇嘛搞西藏独立或变相独立是没有根据的。今日西藏实行的是中共党治,并没有实行藏人自治。在达赖喇嘛与中共当局的争端中,显然是中共当局不占理。

不过,最近我们又听到另一种意见。按照这种意见,民族自治制度本身就是问题。若真正实行起来,很容易助长分裂主义。北京大学社会学系教授马戎前两年就提出这种观点。在今年2月号的《领导者》双月刊中,马戎又发表了文章《当前中国民族问题的症结与出路》,进一步阐明他的见解。马戎认为,目前中国民族问题的症结是,中共自1949年建政以来,采用了苏联斯大林的民族理论以及民族区域自治制度和民族政策,先后识别出56个民族,政府为每个国民都确定了“民族成分”,使中国各“民族”之间的人口边界清晰化,并且实行了以民族整体为对象的各项优惠政策,强化了各民族民众的“民族意识”,这就催生和助长了一些少数民族地区的民族分裂主义和独立思潮。马戎建议中国应该学美国学印度。美国和印度也是多民族国家,但是人家不搞什么“民族自治”那一套,他们强调的是国家宪法和国民的公民权,而把种族、族群之间的差异主要视为文化差异,不认为也不允许各族群有自己特殊的政治权利。

马戎的观点看来在知识界已经产生影响,或者说,在知识界也有其他人持类似的观点。例如,前中国青年报冰点周刊主编李大同就发表文章《西藏问题有解吗?》,在民族自治的问题上的观点就和马戎很类似(其他观点上有区别)。李大同也认为,中国搞的民族自治这一套是跟苏联学的,“只不过大一统的历史传统没有让‘区’变成‘国’罢了。这种突出、强化民族差异的做法,可说是今天所有民族问题的根源”。在李大同看来,搞民族自治等于自挖陷阱,因为它逻辑上就包含着民族独立。这是和多民族国家的政治统一格格不入的。李大同的结论是,“也许,民族区域自治的制度安排根本就是错的,至少已经被证明是没有出路的。值得认真研究的是美国的做法”。

上述观点在学理上不是没有它的部份道理,但失之片面,失之笼统,实际上不能成立。

首先,尽管中共学习苏联,人为制造出若干少数民族。但是这些人为制造出的少数民族,由于缺少深厚的历史根基,倒并没有什么闹分裂闹独立的。

其次,那些表现出较强的独立意愿的少数民族,如藏族、维吾尔族,都是自古以来就以其鲜明的不同于汉民族的民族性而著称于世的,而导致他们要求独立的一个重要原因,往往并不是出于他们的自治,而是出于他们的不自治,或者是出于他们的自治被干涉。

再者,我们应该看到,所谓民族自治,并非中共的发明创造,也不是中共照搬苏联斯大林那一套的产物。类似的制度在中国是古已有之。例如唐宋时的羁糜制度,中央王朝在各少数民族首领辖地设置羁糜州,册封原少数民族首领任都督或刺史,并世袭罔替。中央王朝祇要求他们向朝廷称臣进贡,并不干预他们的内部事务,也不改变他们的社会制度。谈到西藏,远的不说,就说清朝吧。按照历史学家许倬云在《万古江河》(这本书在大陆也很流行)一书里的解说:清帝国是二元体制,汉地体系与满蒙藏体系。“这种二元体制是有清一朝独自发展的特质,不但在中国历史上绝无仅有,在世界历史上也罕见相似的个例”。在这种体制下,西藏即便不是相对独立甚至事实独立的,起码也是高度自治的。至于到了民国时期,1946年通过的中华民国宪法第120条明文规定:“西藏自治制度,应予以保障。”

说到学美国学印度,那么,美国和印度的情况又是怎样的呢?

不错,美国是个多民族国家,但好像并没有实行民族自治制度,然而美国和中国不同。美国是移民国家。所谓不实行民族自治,那是对作为移民的各族裔美国人。譬如一个中国人移民美国,那就表示你自愿选择在一个以白种人为主体的、英语文化的国家里生活。如果你什么时候觉得不自在了,你随时还可以回中国。可是,把新疆汉化,把西藏汉化,却意味着不顾维族人或藏族人自己的意愿,硬是让他们在自己的家园沦为异乡人,沦为文化上的边缘人。这两者岂能同日而语?

另外我们也要知道,在美国,原住民族也是高度自治的,美国也是有民族自治区的。在美国,作为原住民族的印地安人有自己的保留区。印地安人保留区是相对独立,高度自治的。在阿拉斯加有一个爱斯基摩人自治区,叫北坡因纽特自治区(爱斯基摩人自称因纽特人)。新疆的维族人和西藏的藏族人当然是原住民族,因此就是学美国,也应该让人家自治。事实上,对原住民族实行自治制度的国家很多,例如加拿大、新西兰、丹麦、瑞典,等等。

再说印度。印度也是多民族国家,但印度没有主体民族,第一大族的印度斯坦人也祇占总人口的20%而已。印度实行联邦制,各邦主要按语言和民族划分。每个邦有自己的主体民族,邦有相当的自主性。这样,各个民族就可以在自己占主体地位的邦里保护自己的文化传统和民族特性,坚持以我为主。所以他们不大担心被某一强势民族给同化掉,以至于在自己的家乡反而成了少数民族成了边缘人。换言之,在印度,联邦制本身就包含了民族自治。

主张取消民族自治的人认为,民族自治这一套是列宁、斯大林发明的,由于苏联实行了民族自治这一套,最后导致了苏联的解体。我以为这种观点是缺乏根据的。查一查中外学者专家对苏联解体原因的分析可以发现,大部份人的结论刚好是反过来的,大部份人都认为,苏联的民族自治本来就是徒有虚名。名义上,苏联是联邦制,但实际上却是高度中央集权的单一制,各加盟共和国并没有真正的自治权,所以才引起各少数民族的不满,以至于最后走向独立。反过来,如果苏联在当年就实行真正的民族自治,那倒未必会解体了。有趣的是,主张取消民族自治的人自己也承认,中共并没有真正实行民族自治,所谓民族自治早就是名存实亡或者从来就没有实行过。既然如此,你提出取消民族自治还有什么意义呢?你怎么能取消一个本来就不存在的东西呢?

其实,所谓主张取消民族自治,落到实处,无非是要求加大力度,进一步对少数民族实行强制性同化政策而已。我要强调的是,民族问题切忌一概而论,因为不同的民族差别非常大。

民族与民族不一样。有的少数民族和汉族的差异小,有的差异大;有的少数民族比较容易和汉人同化,有的很不容易。另外,和汉人同化也有两种情况,有主动同化,有被动同化。满族人当年入主中原,统治汉人近三百年,满人是主动汉化的。藏人和维吾尔人则不然,藏人和维吾尔人主要是被动汉化的问题。由于藏人、维吾尔人和汉人差异比较大,在坚持自己的民族特性上又特别顽强(这和他们的宗教传统以及他们的地理环境有很大关系),因此他们对被动汉化就更为抵触排拒,要求自治乃至独立的呼声就特别高。如果同意藏人、维吾尔人自治,藏人和维吾尔人多半会愿意留在中国,如果不同意他们自治,那就等于把他们往独立的方向推。

反对新疆西藏民族自治的人最主要的担心是,一旦让新疆西藏实行真正的自治,那他们就会走向独立。如果你有这样的担心,那么从逻辑上讲,你其实认为维族人藏族人是不愿意留在中国的。他们不是自愿加入我们的,他们是被我们占领的,被我们征服的。虽然他们和我们共同生活了很长一段历史时期,但是我们并没有赢得过他们的心。既然如此,如果我们真的希望他们能继续留在中国,我们就应该努力去赢得他们的心。这就需要我们真正地尊重他们。如果你坚持以征服者的姿态对待他们,从骨子里不把他们当自己的同胞,那不是适得其反吗?

我们知道,2007年,联合国以压倒多数通过《联合国原住民族权利宣言》,该宣言第3条、第4条、第5条都肯定了原住民族的自决权,说“原住民族行使其自决权时,在涉及其内部和地方事务的事项上,以及在如何筹集经费以行使自治职能的问题上,享有自主权或自治权”:“原住民族有权维护和加强其特有的政治、法律、经济、社会和文化机构,同时保留根据自己意愿全面参与国家政治、经济、社会和文化生活的权利”。关于民族自决权,民族自决权分对外自决权和对内自决权。对外自决,意味着可以独立建国;对内自决,意味着可以建立自治制度。我们这里讲的是对内自决权。

不消说,原住民族问题是一个很复杂的问题。就是对《联合国原住民族权利宣言》也有很多争议或解释上的分歧。我这里无非是说,不能把中国现有的民族问题都归结于前苏联那以套民族理论和民族自治制度。我们的结论是,在中国,民族自治制度不应该一概取消。相反,至少在很多地方,民族自治制度应该真正落实。在中共一党专制没有改变之前,真正的民族自治固然是难以实现的,那么在未来民主宪政的中国总是应该也可以实现的。

2009年8月3日

(二)什么是自治区?为什么要民族自治? 

谈到民族自治问题时,有些人表示,他们支持地方自治,但反对民族自治。他们说,等中国实现了民主,各地都实行地方自治,不能说少数民族地区就更自治或自治得更多,不能说少数民族享有的自治就该比汉人地区更大--那不成了对汉人的歧视吗?

我认为,上述观点实际上是误解,是没弄明白自治区的意思,没弄明白民族自治的意思。

自治区是什么意思?《维基百科》给出的定义是:自治区是一種行政区划名称,通常一個自治區的地方政府在內部事務方面,會擁有比其他同等級行政區來得高的自主空間。通常(但不是絕對),自治區的成立是因為其範圍內的主要居住民族在該國國內屬於少數,但也有其他的設置因素,例如一個與該國大部分土地分隔開的地區,也常常會被設置為自治區(例如西亞國家亞塞拜然的納希契凡自治共和國(Naxçivan)就是屬於此例)。

按照上面的定义和解释,少数民族地区可以实行自治,自治区政府的自主权可以比一般的省更大。那么,这是不是对主体民族--例如汉族--不公平呢?

当然不是。举个例子。为了方便交流,国家通常要规定一种或两种官方语言,而最常见的做法是把主体民族的语言定为官方语言。这对于持不同语言的少数民族就很不利;因此,国家常常就允许少数民族地区还可以把自己的语言也定为那里的官方语言。如果你说,少数民族自治区有权规定自己的官方语言,而汉人的省却无权规定自己的官方语言,这说明少数民族自治区政府的自主权比汉人的省政府更大,因此这是对汉人的歧视,那岂不是很可笑吗?哈耶克说得好:“从人们存在着很大的差异这一事实出发,我们便可以认为——将他们置于平等地位的唯一方法也只能是给他们以差别待遇”。

记得50年前我上初中到时候,有段时间在学校搭伙。学校里有十来个回民同学,伙食团给他们开小灶。有汉族同学很羡慕,说你们回民真受优待呀。可是回民同学不以为然。他们说,伙食团给你们做你们喜欢吃的,给我们做我们喜欢吃的,都是一样的嘛,有什么优待呢?你要嫌不公平,转学到回民中学去吧,那里回民学生多,伙食团给汉人学生开小灶。如何?

2012年1月3日

(三)澄清一种对“民族区域自治”的误解

——与刘军宁博士商榷

刘军宁博士是位出色的政治学者。他就自由主义和宪政理论写的很多文章,我都非常赞赏。不过这次他写的“从昆明事件反思民族区域自治政策”一文,我却不敢苟同。

刘军宁在这篇文章里提出的观点,大多和我原先评论过的北大社会学教授马戎的观点类似,这里不再重复。眼下我要讲的问题是,刘军宁对民族区域自治这个概念的理解有偏差。他的批评很大程度上是基于对民族区域自治的误解。有同样误解的人似乎还不少,所以这个问题很值得谈一谈。

刘军宁说,民族区域自治“这个制度根本没有可行性,而且还是制造隔阂、怨恨和冲突的渊薮。中国的五大‘民族自治区’都是由所谓的多个‘民族’构成的,怎么能指定其中的某个‘少数民族’来独家‘自治’这个地区呢?”刘军宁说:“民族区域自治制度,如果真的落实,必然要产生严重的排他性,并酿成更大规模的悲剧性冲突。”

刘军宁把民族区域自治理解为在该区域内,由实行民族区域自治的那个少数民族独家实行治理权力,譬如在新疆维吾尔自治区,就是由维吾尔人独家治理,在内蒙古自治区,就是由蒙古族人独家治理,该地区其他的民族都无权参与。这显然是误解。这并不是民族区域自治的本意,即便在中共那里也不是如此。

《中华人民共和国民族区域自治法》的序言写到:“民族区域自治是在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。”第一章总则里重申:“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”第五章第四十八条:“民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族都享有平等权利。”这就是说,各民族都有选举权和被选举权,都有权参与治理;不是只由那个冠名的民族独家治理而把其他族群排斥在外。

《民族区域自治法》进一步规定:“民族自治地方的人民代表大会中,除实行区域自治的民族的代表外,其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。”至于各个民族的代表应该有多少名额,各占多大比例,则根据法律规定的原则由地方人代会决定。《民族区域自治法》只是规定:民族自治地方的人大常委会,“应当由实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”现在的新疆维吾尔自治区人大常委会,有主任1名,是维族人;副主任7人,其中2个维族人,2个汉人,1个哈萨克人,一个回族人,还有1个柯尔克孜人。

关于地方政府,《民族区域自治法》规定:“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任,自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”现在的新疆维吾尔自治区政府,主席是维族人,副主席9人,其中5个汉人,3个维族人,1个哈萨克人;新疆的伊犁哈萨克自治州,州长是哈萨克人,5个副州长,其中3个汉人,1个哈萨克人,1个维族人。

由此可见,即便在中共那里,民族区域自治也不是由某一个少数民族独家实行治理权力。刘军宁正确地指出:“最合理的政治制度,是由聚集在一起的各个族群的人共同治理当地的公共事务,而不是一些人对另一些人的统治,更不能把不同族群的人排斥在当地的公共事务之外。”可是如上所述,民族区域自治本来不就是这个意思吗?

现今中国的民族区域自治存在严重的问题。和广大汉区的问题类似,在少数民族自治区,各级人大代表和政府领导人也都不是真正选举产生的;更何况在人大和政府背后还有一个太上皇共产党在那里垄断权力。民族区域自治本身没错,错在徒有其名,名不符实。

刘军宁也主张自治。他主张全国各地全面自治,主张包括汉族在内的个各族群都自治。这些我都很赞成。不过刘军宁又主张赋予每个地方平等的自治权。这就值得商榷了。因为有地区差异。有的地区和大部份汉区的差异相当大,例如香港,在过去百年间和大陆有着很不相同的历史;例如新疆西藏等地,那里的居民有着和广大汉区人民很不相同的语言、宗教及生活习俗,因而他们的自主空间就应该更大一些。例如香港的自治程度就应该比大陆的其他大城市更高一些,同理,少数民族自治区的自治程度也应该比一般的省份更高一些。

香港早已回归中国,被算作特别行政区。现在的香港,有自己的货币、邮政、海关、出入境管理,甚至有自己的旗帜,参加奥运会、亚运会都自成一队,金牌银牌都和中国队分开算。有人批评达赖喇嘛的中间路线是搞藏独。其实,达赖喇嘛无非是要求西藏高度自治,其自治程度一点也不高于如今的香港,怎么能叫藏独呢?

2014年3月10日

(四)谈谈东马的移民自主权

到马来西亚旅游过的人都知道,当你飞到西马的吉隆坡或槟城机场,你要经过一次海关,在护照上盖上入境章;如果你要从西马飞到东马,虽然你乘坐的是马国国内航班,抵达东马后,你还要过一次关,在护照上再盖一次入境章,好像你又进入了另一个国家。

这就是东马的移民自主权。

马来西亚分为东西两大部分,位于马来亚半岛的部分称为西马,位于婆罗洲的部分称为东马,之间有南海相隔。东马和西马有很大差别。西马人口多面积小,东马人口少面积大。西马的经济发展程度高,东马的经济发展程度低,但自然资源比较丰富。在马来西亚,马来人占多数,信伊斯兰教,集中在西马;在东马,非马来人(主要是原住民土著)占多数,大都不信伊斯兰教。

东马和西马原先都是英国的殖民地。西马较早宣布独立,东马独立的晚一些。1963年,东马与西马实现统合,共同组成马来西亚联邦(注)。东马本来对和西马统一有疑虑,经过协调并有英国政府官员参与,签订了一项协议以保障东马的利益。这项协议被叫做马来西亚协议。它的基本原则后来被纳入马来西亚联邦宪法。

根据马来西亚联邦宪法,伊斯兰教被定为马来西亚的国教,但这一条款不适用于东马,东马不规定任何官方宗教。

根据宪法,马来语被定为马来西亚联邦的官方语言,但是东马除了马来语外,还把英语也定为官方语言。

这里特别要讲一讲东马的移民自主权问题。当年的马来西亚协议就规定,东马的移民事务,应由联邦政府与东马政府联合管理,但联邦政府对东马的一切移民事务应先得到东马政府的首肯。东马政府在入境与出境事务中有保留权。

为什么东马享有移民自主权?当初东马与西马共组联邦,双方的代表曾经写下一份备忘录,其中详细说明了东马保留移民自主权的理由。简单说来就是,由于东马地广人稀(东马的面积是全马来西亚面积的60%,人口却不到全马来西亚人口的30%),很可能吸引来自人口稠密的西马的移民,东马担心来自西马的无限制移民会影响他们的利益。东马希望它们的土地、贸易和职业不被来自西马的移民所占取。不错,东马也需要发展需要进步,因此它需要来自西马的劳工和技术人员,只是这些人员应该以合理的速度引进。

有鉴于此,联邦政府同意为东马保留移民自主权。

具体说来就是,马来西亚以外的人要进入马来西亚,须经过联邦政府准许,但要进入东马,还需通过东马政府。这就是为什么外国观光客从西马进入东马还要再过一次关,再盖一次入境章。

西马的人要进入东马,需要通过东马政府(政府官员例外)。西马的人要在东马工作,需要经过东马政府的批准。

联邦政府和东马政府在东马推行的经济计划,如果在东马当地有合格的劳工,联邦政府就不可聘用外来劳工。如果东马政府需要外国专家或技术顾问入境,联邦政府不可以拒绝;除非遇到特殊情况,则由联邦政府决定。

联邦政府不可在没有获得东马政府的同意下,擅自修改东马的移民条例。

大致上讲,2006年以前,西马的人要到东马去,必须申请国内护照,每次进入只有3个月的有效停留期限。2006年后,马来西亚废除了国内护照,西马的人只要持马国身份证就可以进入东马,或旅游或洽商,一次为期不超过3个月;如果要在东马工作,则需要另外办理工作证。西马人要获得在东马的正式居留身份,包括获得在东马的选举权和被选举权,需要得到东马的准许。

还需说明的是,上述规定是单向的,西马人到东马有这些限制,东马人到西马没这些限制。那并不是因为西马人没有权利对东马提出类似的要求,而是因为他们不认为有那个必要。

在当年制定的那项马来西亚协议中,本来还赋予了东马其他不少特权。随着岁月流逝,各方自然融合,很多特权已经在无形中消失了。

考查东马的移民自主权,对我们思考在一国之内如何统筹兼顾,如何处理中央与地方的关系,如何处理有较大民族差异、宗教文化差异和经济发展程度差异的地区之间的关系,或许都是有启发、有助益的。

2014年3月18日

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