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独立评论

作者: 民主论坛   廖美:《美国管线意外事件与立法》(有洪哲胜编按) 2014-08-24 18:59:57  [点击:3248]
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 │      让游说透明化.使它的坏处可控      │
 │                          │
 │          洪哲胜 编按          │
 │                          │
 │                          │
 │ 作者指出:“虽然管线业主持续在国会游说,美国相对 │
 │ 进步的法案,毕竟在不断付出惨痛代价中,换新面貌, │
 │ 更具保障。”
我想,不让游说变成肆虐社会的方便途  │
 │ 径、而使得“相对进步的法案”得以有可能并且更好地 │
 │ “不断……换新面貌”的背后重要原因,应该是让游说 │
 │ 透明化的法定约束吧。因为,一个公民社会需要掌握游 │
 │ 说的源头、路径、以及它们如何起其作用,才能最好地 │
 │ 最小化游说的破坏作用。愿意见到行家提供美国或其它 │
 │ 先进国家的这方面经验,给后进国家的台湾和中国等一 │
 │ 例他山之石。                   │
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 │        美国管线意外事件与立法        │
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 │            廖美            │
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2000年8月中,五岁的克莉丝汀跟妈妈、十位亲友在新墨西哥州卡尔
兹伯的佩克斯河边露营、钓鱼,享受夏末愉悦的户外活动。200公尺
外,El Paso公司的瓦斯管线突然爆破,六人当场被华氏1,200度高
温烧死,另外烧伤的六人进入河里避火。150公尺高的熊熊烈焰,在
他们头上奔窜近一小时,消防人员才抵达;其中一人烧伤严重,痛不
欲生,乞求被枪杀。

当营救人员欲将克莉丝汀送医,她哭着不肯离开妈妈。妈妈要克莉丝
汀别怕,保证她会受到好的照顾。克莉丝汀因烧伤面积过大,很快在
医院过世;她的妈妈和四位亲友也因重伤,陆续死亡。克莉丝汀妈妈
的允诺,不只期待女儿受到照顾,也预设政府对国民生活安全的保
障。她并不知道,联邦政府并没有立法要求业主检查管线,也没有明
确的管线安全法案。这12个人不是第一批受难者,他们也不是最后一
批。

               ◆

就在前一年,一个夏日清朗的午后,位在华盛顿州贝林汉市郊,惠特
康瀑布公园边的汽油管爆炸,泄出20多万加仑汽油,继而炙烈燃烧,
造成3人死亡,其中两人是十岁孩子。这个晴天霹雳,让社区居民意
识到,看似祥和的居家环境,隐藏着不定时炸弹,也发现政府没有立
法规范管线,促使他们成立草根的“安全贝林汉”组织,鼓吹管线安
全的监督与立法。

事后调查,Olympic公司忽视警告讯息,两名操作雇员因此担负刑责
入狱。泄油事件让管线公司付出一亿八千多万美元代价,除赔偿受害
者、环境重建经费、彻底维修管线开支,也包括一笔数目相对比较
小、但很有意义的款项。地区法院判罚厂商捐出400万美元成立信托
基金,“安全贝林汉”借此推动“管线安全信托”组织,后来发展在
监督管线安全和倡议立法上,最有影响力的民间组织。灾难带来昂贵
代价,但人们也从灾难中助长经验传承。

比较令人讶异的是,美国每天传输各种石油、天然气和化工材料的管
线,多年来因意外造成生命财产损失和环境污染颇可观,却不见相关
监督法案出炉。其中最大原因,在石油和天然气工业对国会的影响,
他们的游说实力常排在前五名,积极阻止订立不利业者的法律。前述
两个事件,让倡议管线安全立法高涨,国会才“顺应舆情”,开始草
拟。

               ◆

虽然关涉“气体”管线的法案早于1968年订立,1976年做了修订,又
于1979年把“液体”管线加入,接着在1988、1992和1996年,有繁琐
不一的相关法案,但都不涉及要求业者固定安全检查,政府也没有监
督的对口组织。每次意外发生,隶属运输部的国家运输安全委员会
(NTSB,一个独立组织),可以启动调查;环保局(EPA)则
帮灾民追究肇事业者在刑事和民事的责任;但没有防范未然的监督单
位。

到2002年,联邦政府终于通过《管线安全促进法》,有比较严格的规
范标准,也于2004年成立监督部门──“管线与危险材料安全管理
局”(PHMSA),督导跨州管线的安全。全美约有400多万公里
管线,成员不到两百名的PHMSA如何胜任?因法案规定管线腐蚀
达一定数值,须向政府报备,PHMSA也倚赖业主自行侦测,再依
规定要求于180天内修复,但规定很有弹性,业主用各种理由推延,
修复比例只占15~20%。甚至有出事管线,一直没有进行大幅检修。
从2006年至今,PHMSA记载了3,599件造成受伤、死亡和财物损
失的意外,只有1,526件被纠正,其余则不了了之。批评者认为PH
MSA 太懒散,常被业主左右,习于模拟两可的作为。

涉及克莉丝汀的爆炸事件,对受害者赔偿在两年内陆续定案。这个事
件是美国根据法律,第一个透过司法诉讼(前后长达七年),判定业
主应投入8,600万美元进行管线全面更新,同时支付1,500多万美元的
民事罚款。

因2002年的法案执行范畴不明确,种下日后每逢意外,就有修法呼
吁,差不多两年一修,但国会游说生态依旧,无法产生强而有力的规
范。

               ◆

改革的契机,总在等待更大的灾难。

2010年7月下旬,在密西根州西南方一个拥有七千多住民的小城马歇
尔,发生Enbridge公司管线泄出100万加仑油污到社区和卡拉马祖
河,河面漆黑绵延60公里。这个倾泄,让主管机关猛然醒觉,他们对
输送物质的了解多么有限。由于法案没规定业主申报输送详细内容,
加上业主避重就轻,整整花了一星期,才弄懂泄出的是“稀释沥青”
(dilbit)。根据过往经验,本来预估一个月可完成清理,结果花了
两年。“沥青”是石油市场里最脏、最黏的产品,由于黏性大,需要
加入化学液体稀释,才能加压输送。清理过程,除河面浮油、河底油
砂,还有含苯(有致癌性)的化学物质。据联邦政府环保局从1970年
累积处理的8,400件漏油事件,从没看过“稀释沥青”。

尽管在规模上,这次事件属美国“岸上漏油”史上最大,确因同年B
P公司在墨西哥湾“离岸”钻油平台爆燃,前后历时87天,全美关注
都摆在墨西哥湾,使这个沥青事件被多数美国人忽略。最新发展是,
经过三年多考量,Enbridge公司决定把从密西根州到印第安纳州的管
线全部更新,造价19亿美元,由于换了粗管线,每日输送容量增多一
倍。虽然泄油没有造成伤亡,但让150户家庭迁离社区,重建他方,
诚如居民所言:“生命在一夜间转变了!”

沥青事件同年9月,加州圣布鲁诺出现瓦斯气爆,造成八人死亡,几
十人受伤,毁坏38间郊区独栋房。至今四年,距离旧金山20公里的这
个社区,还没恢复平常。法院审理案件,发现PG&E公司不但没配
合NTSB调查,还刻意误导,除妨碍司法公正,也犯了27项联邦法
律重罪,对其罚款十亿美元;加上受害家属控告求偿和加州政府要求
的25亿民事罚款,总计罚款和赔偿可达40亿美元。

2010年这两起事件,导致2011年底颁布新的《管线安全法》,法案精
髓在监查与防弊,要求业主于管线特定段、进入工厂或一般住宅,要
装置安全阀,一旦发生意外,可从远端控制自动关闭。立法授权PH
MSA在两年期间研究执行细则,再交国会于一年内审核,决定是否
通过(最后也可能不通过)。因此,最快要到2015年,这个更进步的
法案才有机会付诸施行。

               ◆

虽然管线业主持续在国会游说,美国相对进步的法案,毕竟在不断付
出惨痛代价中,换新面貌,更具保障。
另外,在处理救灾、受害补偿
和灾后重建,中央和地方可说合作无间,加上特定灾变后,成立的民
间组织,如“管线安全信托”,对经验传承很有贡献。

研究美国对死伤的赔偿发现,在死亡部分,如以现在标准衡量,平均
每人理赔五亿七千万台币。这也说明,尽管长期以来,美国对管线安
全的法案规范不明,业主相对上很重视安全,只怕意外发生,就将损
失惨重。

人命无价。在出事后,不管肇事业主或政府,如能以廉价赔偿打发,
面对灾难和救灾,置放重点是否有所不同?假定,是的,只能假定
──毕竟美国与台湾社会发展阶段不同,平均国民所得也不同──假
定比照美国赔偿金额,再经平均所得调整,台湾对死亡的赔偿应是一
人两亿九千万。若是如此巨额赔偿,请问面临灾害,业者与政府最先
想到救人,还是规避责任?

(廖美:任职纽约布鲁克学院商业与政府研究中心)

〔原载《新新闻》1432期,页37~39。转载自《新头壳.要闻.生
活.他山之石》2014-08-22。提供者:(纽约市)黄再添〕


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     〔转载自《民主论坛.电子日刊》2014-08-22〕
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最后编辑时间: 2014-08-24 19:00:48

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