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独立评论

作者: 民主论坛   林浊水:政局安定.政府效能.清廉腐化──内阁制总统制比一比 2014-06-18 12:40:18  [点击:3249]
 ┌──────────────────────────┐
 │      政局安定.政府效能.清廉腐化      │
 │      ──内阁制总统制超级比一比──      │
 │                          │
 │            林浊水            │
 └──────────────────────────┘


公民社会的学者、学生都说我们的宪政体制出了问题,不但不能解决
政治僵局,反而成为乱源,非宪改不可了,这主张,依据民意调查民
众是压倒性多数支持的;但是马政府一口咬定我们要的是“行宪”,
不是宪改。换句话说,他认为由于在野党和王金平甚至整个国会都不
行宪,只有他一个人在行宪,独木难撑所以政局会乱。他这讲法在
政、学界自然都有人呼应,甚至绿营也有人有同样结论,只不过理由
大有不同而已—那就是不行宪的不是在野党、王金平而是马总统。

“行宪论者”虽然少数,却掌控修宪大权,于是进入国会议程的宪改
就只能是废除考监两院这种枝节问题,涉及到总统权责,行政立法关
系的改造都只能在公民社会中继续发酵。

行宪论又是“政治文化论”,核心论点是,民主上不上轨道是政治文
化问题,不是体制问题,只要政治文化好,不管是总统制、内阁制、
甚至双首长制都OK,只要政治文化差劲,不管是总统制、内阁制或
任何再好的体制都没有用。

是这样吗?

过去讨论宪政体制的大概就都在总统制内阁制之间打转,但是在全球
第三波民主中,大家发现,这些新的民主化国家,选择半总统制或者
我们叫双首长制的反而特别多,吴玉山教授把他们区分为准内阁制、
半总统换轨制、半总统分权妥协制、半总统总统优越制四类,我们可
以依和内阁制或总统制的接近程度排成这样的光谱:

  内阁制 ……………… PL
  准内阁制 …………… QP
  半总统换轨制 ……… ALT
  半总统分权妥协制 … COM
  半总统总统优越制 … PS
  总统制 ……………… PZ。

世界银行近几年对世界各国的政治稳定、政府效能、贪污控制每年都
做了评鉴,如果我们拿2012公布的结果来和光谱中的六类比对,我们
将发现三个评价项目,准内阁制和内阁制的成绩全都最好,混合制其
次,总统制非常差,政治稳定一项只有智利一国入榜,政府效能只有
美国入榜,而且都在10%中的末段,而贪污控制则总统制居然挂零!
至于和我国一样的“半总统总统优越制”在三项评价中居然没有一样
入榜,惨不忍睹。


 图一

 ┌────────┬────────┬────────┐
 │  政治稳定   │  政府效能   │  贪污控制   │
 │  前10%国家  │  前10%国家  │  前10%国家  │
 ├─────┬──┼─────┬──┼─────┬──┤
 │丹麦   │PL │芬兰   │QP │格林兰  │PL │
 │新西兰  │PL │新加坡  │ND │安圭拉岛 │PL │
 │瑞典   │PL │丹麦   │PL │泽西岛  │PL │
 │挪威   │PL │瑞典   │PL │列支敦士登│PL │
 │芬兰   │QP │挪威   │PL │瑞士   │PL │
 ├─────┼──┼─────┼──┼─────┼──┤
 │瑞士   │COM │瑞士   │COM │芬兰   │QP │
 │新加坡  │ND │香港   │ND │新西兰  │PL │
 │荷兰   │PL │荷兰   │PL │新加坡  │ND │
 │卢森堡  │PL │新西兰  │PL │卢森堡  │PL │
 │澳大利亚 │PL │列支敦士登│PL │奥地利  │QP │
 ├─────┼──┼─────┼──┼─────┼──┤
 │加拿大  │PL │加拿大  │PL │安道尔  │PL │
 │冰岛   │QP │卢森堡  │PL │吉里巴斯 │PL │
 │列支敦士登│PL │澳大利亚 │PL │吐瓦鲁  │PL │
 │德国   │PL │比利时  │PL │挪威   │PL │
 │香港   │ND │德国   │PL │阿鲁巴  │PL │
 ├─────┼──┼─────┼──┼─────┼──┤
 │巴巴多斯 │PL │奥地利  │QP │冰岛   │QP │
 │英国   │PL │爱尔兰  │QP │达卡   │ND │
 │日本   │PL │英国   │PL │巴巴多斯 │PL │
 │智利   │PZ │安道尔  │PL │万那杜  │PL │
 │比利时  │PL │安圭拉岛 │PL │巴哈马  │PL │
 ├─────┼──┼─────┼──┼─────┼──┤
 │爱尔兰  │QP │美国   │PZ │荷兰   │PL │
 │冰岛   │ALT │冰岛   │QP │瑞典   │PL │
 ├─────┴──┼─────┴──┼─────┴──┤
 │共22国     │共22国     │共22国     │
 │        │        │        │
 │内阁制14国   │内阁制14国   │内阁制16国   │
 │偏内阁制3国   │偏内阁制4国   │偏内阁制3国   │
 │换轨制1国    │        │        │
 │权力分享国1国  │权力分享国1国  │权力分享国1国  │
 │总统制1国    │总统制1国    │        │
 │非民主国家2国  │非民主国家2国  │非民主国家2国  │
 └────────┴────────┴────────┘


看了这统计,“政治文化论”最典型内反应是,内阁制是西方传统,
西方国家只有美国是总统制,被民主先进的西方国家采用,才偶然地
造成内阁制优于总统制的现象。

是吗?那么我们就拿在第三波民主化浪潮中才进行民主实验的37个国
家来看看吧。


 图二 政治稳定度

 ┌─────┬─┬─┬─────────────────┐
 │国名   │政│排│      中央政府体制      │
 │     │治│名├──┬──┬──┬──┬──┬──┤
 │     │稳│ │内 │准 │半 │半分│半总│总 │
 │     │定│ │阁 │内 │总 │总权│总统│统 │
 │     │度│ │制 │阁 │统换│统妥│统优│制 │
 │     │分│ │  │制 │ 轨│ 协│ 越│  │
 │     │数│ │  │  │ 制│ 制│ 制│  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │斯洛伐克 │87│ 1│  │★ │  │  │  │  │
 │捷克   │84│ 2│★ │  │  │  │  │  │
 │波兰   │83│ 3│  │★ │  │  │  │  │
 │斯洛维尼亚│76│ 4│  │★ │  │  │  │  │
 │葡萄牙  │70│ 5│  │★ │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │立陶宛  │70│ 5│  │★ │  │  │  │  │
 │匈牙利  │69│ 7│★ │  │  │  │  │  │
 │爱沙尼亚 │65│ 8│★ │  │  │  │  │  │
 │克罗埃西亚│64│ 9│  │  │★ │  │  │  │
 │拉脱维亚 │61│10│★ │  │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │蒙古   │61│10│  │  │★ │  │  │  │
 │智利   │59│12│  │  │  │  │  │★ │
 │保加利亚 │58│13│  │★ │  │  │  │  │
 │韩国   │52│14│  │  │  │  │  │★ │
 │亚美尼亚 │51│15│  │  │  │  │★ │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │罗马尼亚 │49│16│  │  │  │★ │  │  │
 │巴西   │48│17│  │  │  │  │  │★ │
 │阿根廷  │48│17│  │  │  │  │  │★ │
 │摩尔多瓦 │46│19│  │  │  │  │  │★ │
 │马来西亚 │45│20│★ │  │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │南非   │44│21│  │  │  │  │  │★ │
 │西班牙  │43│22│★ │  │  │  │  │  │
 │乌克兰  │42│23│  │  │★ │  │  │  │
 │阿尔巴尼亚│40│24│★ │  │  │  │  │  │
 │希腊   │38│25│★ │  │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │哈萨克  │36│26│  │  │  │  │★ │  │
 │马其顿  │33│27│  │  │★ │  │  │  │
 │波士尼亚 │29│28│  │  │  │★ │  │  │
 │乌孜别克 │29│28│  │  │  │  │★ │  │
 │印尼   │27│30│  │  │  │  │  │★ │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │乔治亚  │25│31│  │  │  │  │★ │  │
 │墨西哥  │24│32│  │  │  │  │  │★ │
 │亚塞拜然 │24│32│  │  │  │  │★ │  │
 │俄罗斯  │21│34│  │  │  │  │★ │  │
 │吉尔吉斯 │19│35│  │  │  │  │★ │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │菲律宾  │15│36│  │  │  │  │  │★ │
 │塔吉克  │14│37│  │  │  │  │★ │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │计    │ │ │ 9 │ 5 │ 4 │ 2 │ 8 │ 9 │
 │前10名  │ │ │ 4 │ 5 │ 2 │ 0 │ 0 │ 0 │
 │后10名  │ │ │ 0 │ 0 │ 0 │ 1 │ 6 │ 3 │
 └─────┴─┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘


 图三 政府效能

 ┌─────┬─┬─┬─────────────────┐
 │国名   │政│排│      中央政府体制      │
 │     │府│名├──┬──┬──┬──┬──┬──┤
 │     │效│ │内 │准 │半 │半分│半总│总 │
 │     │能│ │阁 │内 │总 │总权│总统│统 │
 │     │度│ │制 │阁 │统换│统妥│统优│制 │
 │     │分│ │  │制 │ 轨│ 协│ 越│  │
 │     │数│ │  │  │ 制│ 制│ 制│  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │智利   │87│ 1│  │  │  │  │  │★ │
 │韩国   │84│ 2│  │  │  │  │  │★ │
 │西班牙  │82│ 3│★ │  │  │  │  │  │
 │葡萄牙  │81│ 4│  │★ │  │  │  │  │
 │斯洛维尼亚│81│ 4│  │★ │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │马来西亚 │80│ 6│★ │  │  │  │  │  │
 │爱沙尼亚 │78│ 7│★ │  │  │  │  │  │
 │捷克   │77│ 8│★ │  │  │  │  │  │
 │拉脱维亚 │75│ 9│★ │  │  │  │  │  │
 │立陶宛  │74│10│  │★ │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │斯洛伐克 │74│10│  │★ │  │  │  │  │
 │克罗埃西亚│72│12│  │  │★ │  │  │  │
 │波兰   │72│12│  │★ │  │  │  │  │
 │匈牙利  │71│14│★ │  │  │  │  │  │
 │乔治亚  │70│15│  │  │  │  │★ │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │南非   │64│16│  │  │  │  │  │★ │
 │墨西哥  │63│17│  │  │  │  │  │★ │
 │希腊   │62│18│★ │  │  │  │  │  │
 │保加利亚 │60│19│  │★ │  │  │  │  │
 │菲律宾  │58│20│  │  │  │  │  │★ │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │亚美尼亚 │55│21│  │  │  │  │★ │  │
 │马其顿  │52│22│  │  │★ │  │  │  │
 │巴西   │50│23│  │  │  │  │  │★ │
 │阿根廷  │45│24│  │  │  │  │  │★ │
 │阿尔巴尼亚│45│24│★ │  │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │罗马尼亚 │44│26│  │  │  │★ │  │  │
 │印尼   │44│26│  │  │  │  │  │★ │
 │俄罗斯  │41│28│  │  │  │  │★ │  │
 │哈萨克  │40│29│  │  │  │  │★ │  │
 │波士尼亚 │39│30│  │  │  │★ │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │摩尔多瓦 │34│31│  │  │  │  │★ │  │
 │乌克兰  │32│32│  │  │★ │  │  │  │
 │蒙古   │31│33│  │  │★ │  │  │  │
 │吉尔吉斯 │29│34│  │  │  │  │★ │  │
 │亚塞拜然 │24│35│  │  │  │  │★ │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │塔吉克  │18│36│  │  │  │  │★ │  │
 │乌孜别克 │17│37│  │  │  │  │★ │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │计    │ │ │ 9 │ 5 │ 4 │ 2 │ 8 │ 9 │
 │前10名  │ │ │ 5 │ 4 │ 2 │ 0 │ 0 │ 2 │
 │后10名  │ │ │ 0 │ 0 │ 0 │ 1 │ 7 │ 0 │
 └─────┴─┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘


 图四 贪污控制

 ┌─────┬─┬─┬─────────────────┐
 │国名   │贪│排│      中央政府体制      │
 │     │污│名├──┬──┬──┬──┬──┬──┤
 │     │控│ │内 │准 │半 │半分│半总│总 │
 │     │制│ │阁 │内 │总 │总权│总统│统 │
 │     │度│ │制 │阁 │统换│统妥│统优│制 │
 │     │分│ │  │制 │ 轨│ 协│ 越│  │
 │     │数│ │  │  │ 制│ 制│ 制│  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │智利   │91│ 1│  │  │  │  │  │★ │
 │西班牙  │82│ 2│★ │  │  │  │  │  │
 │爱沙尼亚 │80│ 3│★ │  │  │  │  │  │
 │葡萄牙  │78│ 4│  │★ │  │  │  │  │
 │斯洛维尼亚│75│ 5│  │★ │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │波兰   │72│ 6│  │★ │  │  │  │  │
 │韩国   │70│ 7│  │  │  │  │  │★ │
 │立陶宛  │66│ 8│  │★ │  │  │  │  │
 │马来西亚 │66│ 8│★ │  │  │  │  │  │
 │匈牙利  │65│10│★ │  │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │捷克   │64│11│★ │  │  │  │  │  │
 │乔治亚  │64│11│  │  │  │  │★ │  │
 │拉脱维亚 │63│13│★ │  │  │  │  │  │
 │斯洛伐克 │60│14│  │★ │  │  │  │  │
 │马其顿  │59│15│  │  │★ │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │克罗埃西亚│57│16│  │  │★ │  │  │  │
 │巴西   │56│17│  │  │  │  │  │★ │
 │南非   │54│18│  │  │  │  │  │★ │
 │保加利亚 │52│19│  │★ │  │  │  │  │
 │希腊   │51│20│★ │  │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │罗马尼亚 │51│20│  │  │  │★ │  │  │
 │波士尼亚 │49│22│  │  │  │★ │  │  │
 │墨西哥  │43│23│  │  │  │  │  │★ │
 │阿根廷  │39│24│  │  │  │  │  │★ │
 │蒙古   │38│25│  │  │★ │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │亚美尼亚 │37│26│  │  │  │  │★ │  │
 │摩尔多瓦 │33│27│  │  │  │  │★ │  │
 │菲律宾  │33│27│  │  │  │  │  │★ │
 │印尼   │29│29│  │  │  │  │  │★ │
 │阿尔巴尼亚│27│30│★ │  │  │  │  │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │哈萨克  │21│31│  │  │  │  │★ │  │
 │乌克兰  │16│32│  │  │  │  │★ │  │
 │俄罗斯  │16│32│  │  │  │  │★ │  │
 │吉尔吉斯 │13│34│  │  │  │  │★ │  │
 │亚塞拜然 │13│34│  │  │  │  │★ │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │塔吉克  │10│36│  │  │  │  │★ │  │
 │乌孜别克 │ 9│37│  │  │  │  │★ │  │
 ├─────┼─┼─┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
 │计    │ │ │ 9 │ 5 │ 4 │ 2 │ 9 │ 8 │
 │前10名  │ │ │ 4 │ 4 │  │  │  │ 2 │
 │后10名  │ │ │ 1 │ 0 │ 0 │ 0 │ 8 │ 2 │
 └─────┴─┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘


37国中纯内阁制九国,半总统制最多,有20国,其中,准内阁制六
国,半总统换轨制三国,半总统分权妥协制一国,半总统总统优越制
九国,然后是总统制八国。

倾向内阁制的14国,倾向总统制的17国,后者明显比前者多,但是三
项评价中,前十名竟几乎全被前者囊括,而后十名则被后者包办。最
值得注意的是最糟的体制是半总统总统优越制,共九国,但在三项评
价中最后十名几乎被这种体制占光了,真是可怕,而半总统总统优越
制正是我国的体制!

另外,这三项评价也说明了,所谓无论纯总统制或纯内阁制都比半总
统制好的论点并不正确。半总统制中的半总统总统优越制的确最糟,
但是半总统制中的准内阁制甚至比内阁制更好,总统制中的换轨制的
稳定度和清廉度也不差,只是效能不够理想。至于纯总统制,稳定度
不够理想,但效能不错,清廉方面既有好的,也有中等的,和坏的,
没有明显的优劣。

这些比较,的确,任何体制的确都比我国现在的“半总统总统优越
制”好非常多,但是,如果要改成纯总统制只能说是取法乎中,内阁
制或准内阁制才是取法乎上。民进党民调的结论,内阁制以69%大赢
总统制14%,显然一般民众不是没知识的,他们的看法和世界银行评
价的结论完全一致,可惜的是,权力中人反而看不清楚。


〔原载《美丽岛电子报》2014-06-17;http://www.my-formosa.com/
article.aspx?cid=5,15&id=61511。提供者:(高雄市)Babuza〕


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     〔转载自《民主论坛.电子日刊》2014-06-17〕
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